제1차 경기도 참여농정 포럼 : 코로나19 이후 농업･먹거리 미래 전망	주제발표문 2020.8.12

변화된 사회경제 상황에서 우리 농업의 변화 전망

허헌중 (재)지역재단 상임이사

1. 현실인식과 전환의 방향

2. 현실진단과 새로운 기회 창출 전망

3. 농정 틀의 근본 전환

4. 국민행복농정연대의 어젠다

5. 대통령직속 농어업･농어촌특별위원회의 어젠다

6. 농정 틀 전환의 주요 과제

7. 진정한 뉴딜(새로운 사회계약)과 농업농촌의 가치에 대한 국민의 재인식

1. 현실인식과 전환의 방향

□ 코로나19 대유행과 국민 역량

ㅇ 코로나19 대유행 사태는 잠시 지나가는 1회성이 아니라 언제나 제2, 제3의 바이러스 대유행으로 거듭될 수 있다. 무엇보다 신자유주의 세계화로 초연결된 지구의 취약성과 모순이 그대로 폭로되고 있다. 특히 생태계 파괴의 지구적 위기와 글로벌 거버넌스의 허구성이 민낯을 드러냈다.

ㅇ 한편 이 사태 속에서도 이른바 ‘K-방역’ 성공으로 국제적 모범을 보이고 국민의 자존감이 높아지게 된 것은, 현 정부와 경기도 등 지자체의 대응역량 탓도 있지만, 그 근저에는 우리 국민의 연대와 협력에 기초한 높은 시민의식의 발로가 가장 컸다.

□ 정부 대응의 문제와 전략･계획 재설계

ㅇ 최근 정부는 이른바 “한국판 뉴딜 종합계획”을 발표했다. 그러나 지금까지의 정치경제적･사회문화적 모순을 온존･강화하며, 자본의 지배 강화와 불평등 심화 그리고 생태계 교란과 파괴를 더욱 심화하지 않을까 우려된다. 특히 한국형 뉴딜에 이른바 그린뉴딜이 포함되었지만, 농업과 먹거리에 대한 근본적인 전환대책과 지방정부 및 시민사회의 역할과 ‘뉴딜 거버넌스’가 결여되어 있어 전략･계획의 전면적인 재설계가 요구된다.

* 유럽연합(EU) 집행위원회 '유럽 그린딜'은 ‘회복력, 녹색, 디지털’로 무장한 유럽 건설을 목표로 특히 ‘농장에서 식탁까지 전략’(Farm to Fork Strategy)을 그린딜의 주춧돌로 전략적 배치, 유럽공통농업정책(CAP) 개혁과 연동 추진하고, 그래서 ‘건강하고 지속가능한 먹거리체계’로의 전환을 분명히 설정함. 2030년까지 이산화탄소 배출 감축목표를 50-55%로 상향, 2050년까지 유럽을 탄소중립 대륙으로, 탄소배출권 거래제 확대, 탄소 국경세 도입, 생물다양성과 지속가능한 먹거리체계 전략 추진. ‘건강하고 지속가능한 먹거리체계’로의 전환대책으로는, 2030년까지 농지의 25%를 유기농업화, 농지 10%를 생물다양성 지역화, 화학합성농약 50% 감량 및 화학비료 20%, 감축, 항생제 50% 및 양분손실 50% 감축 등.

ㅇ 코로나19 이후 사회경제체제는 무엇보다 우리 사회 구성과 운영의 패러다임 전환을 요구하고 있다. 성장제일주의와 경쟁력지상주의가 아니라 국민총행복을 최우선하고 사람과 사람 간, 사람과 자연 간 순환과 공생의 지속가능한 사회 실현을 지향해야 한다. 이러한 측면에서 현재 추진되고 있는 이른바 한국형 뉴딜은 우리 사회 구성과 운영 원리의 근본 전환을 지향하지 않으면, 제2, 제3의 코로나 사태에 대한 회복력을 악화시킬 것이다.

□ 식량무기화･식량안보위기에 상시대응의 국정 전략과 실행계획 시급

ㅇ 코로나19 사태는 오늘 국제적으로 먹거리 공급량이 부족하지 않다지만 세계 먹거리 공급망의 심각한 교란으로 인한 지구적 먹거리위기의 가능성을 노출시켰다. 러시아, 베트남 등 22개국의 국내 비축 확대 및 수출금지, 국경 및 지역 봉쇄로 인한 선적･운송 제약, 투입 농자재 공급망 교란, 사회적 이동 제한으로 인한 농업노동력 공급망 위기 등 생산 위기가 현실로 가능해진 것이다.

* 이번 코로나19 사태에서 농산물 수출금지는 지난 2007-2008년 농산물가격 급등으로 인해 인플레이션이 발행하는 애그플레이션(agflation)을 지구적으로 야기한 세계식량위기 때(33개국이 수출금지)의 30%(세계시장 비중)와 50%(교역규모) 수준에 이르렀다. 국제 재고상황이 다소 여유가 있어 당시와 같은 파국적 상황을 초래하지는 않고 있지만 제2,3의 바이러스 대유행 같은 상황이 예고되는 상황에서 식량무기화와 식량안보위기는 현재진행형일 수밖에 없다.

ㅇ 이러한 사태 전개는 ‘비교우위론과 먹거리 자유무역에 의애 각 나라 국민의 후생이 보장된다’는 WTO체제와 자유무역지상주의가 얼마나 허망한 글로벌 거버넌스의 허구적 수사(修辭)인지를 폭로하고 있다.

ㅇ 한국은 기후위기-에너지위기와 복합적･중층적으로 닥치는 지구적 먹거리위기에 사실상 무방비 상태인지라 최대 피해국이 될 수 있다. 먹거리위기 발생 시 가장 취약한 나라가 한국이다. 2018년 식량자급율(사료용 포함)은 21.7%(사료용 제외 시 46.7%), 국민 1인당 공급에너지 자급률은 38.8%로서 OECD 최하위로 전락했다. 더욱이 국민의 13.1%(‘17년)가 절대적 영양섭취 부족자인 나라다. 이런 나라가 국민의 생명줄인 먹거리를 초국적 농식품자본과 수출국에 맡길 수 있는가. 코로나19는 그것이 얼마나 국민 생명을 위협하고 국가안보를 위기에 빠뜨리는 잘못된 정책인지 폭로한다. 이제 먹거리와 농업은 국민의 생명과 안전, 국가의 생존을 좌우하는 전략물자･전략산업으로 설정, 그에 걸맞은 새로운 국정 전략과 실행계획을 추진해야 한다. 농업･먹거리 전략이 부실･부재한 이른바 ’한국판 뉴딜 종합계획‘은 농민･소비자 및 지방정부와 숙의･합의하여 상시위기대응 및 지속가능한 국가공동체 유지･발전 전략으로서 재설계해야 한다.

□ 국민의 먹거리 기본권 보장과 지속가능한 농업･먹거리 선순환체계 구축

ㅇ 먹거리위기･기후위기에 가장 취약한 한국에서 지금까지의 농정과 먹거리정책의 대전환은 이제 선택이 아니라 필수다. 아니 그 어느 때보다 절실한 시점이다. 그런데 이러한 대전환은 농업･농촌에 대한 국민의 이해와 지지에 바탕할 때 가능해진다. 이번 코로나19 대유행 사태를 맞이하여 우리 농업･농촌에 대한 국민의 인식은 어느 정도인가. 지난 4월 25일부터 27일까지 도시민 1,011명 대상으로 농업･농촌에 대한 인식 조사 결과(한국농촌경제연구원(2020.5.8.), 「코로나19 이후 농업･농촌에 대한 도시민의 인식과 수요 변화｣), 도시민 67.6%가 코로나19 발생 이후 국민경제에서 농업이 중요해졌다고 했다. 특히 코로나19 발생 이전과 비교해 농업･농촌의 공익적 기능에 대해서는 69.5%가, 식량안보에 대해서는 74.9%가 중요해졌다고 했다. 또한 건강에 대한 관심이 높아지면서 48.6%가 코로나19 발생 이후 농축산물 안전성을 더 고려한다고 하며, 21.2%가 친환경 농축산물 구매량이 증가했다고 한다.

ㅇ 이러한 인식의 기저에는 “수출제한으로 인한 국제 공급망 차질, 감염과 이동 제한에 따른 노동력 부족으로 식량위기 경고가 지속되면서 식량안보의 중요성에 대한 국민의 인식이 크게 증가한 것이며, 코로나19를 계기로 안전한 먹거리 생산 등 농업･농촌의 공익적 기능에 대한 중요성을 다시 한 번 확인했다“고 분석되었다.

ㅇ 이제 국민은 누구나 소득과 세대와 지역 등 사회･경제적 조건에 관계없이 건강하고 안전한 먹거리를 안정적으로 보장받고 인간답게 살 권리가 있다. 이는 우리 헌법이 정한 기본권(행복추구권)이며, 유엔이 정한 기본권(Right to Food)이다. 그리고 모든 국민은 언제나 활동적이고 건강한 삶을 위해 충분하고 안전하며 영양 있는 먹거리를 필요와 기호에 따라 물리적･사회적･경제적으로 접근 가능해야 한다. 유엔은 이러한 상태를 '먹거리 보장(Food security)' 상태로 규정하며 각국에 정책 권고를 해왔다.

		2004년 유엔 국제식량농업기구(UN/FAO), 먹거리기본권에 관해 각국에 권고안 채택. 특히 먹거리보장을 규정. A situation that exists when all people, at all times, have physical, social and economic access to sufficient, safe and nutritious food that meets their dietary needs and food preferences for an active and healthy life. Food insecurity exists when people do not have adequate physical, social or economic access to food as defined above. (UN/FAO)

ㅇ 국가와 지방정부는 국민(주민) 누구에게나 특히 먹거리 분야에서 기본적인 권리를 보장할 책무를 지닌다. 코로나19는 국제적인 먹거리위기가 가격상승을 초래(애그플레이션), 경제적 피해를 끼치는 것은 물론 근본적으로 국민의 생존 위기로 직결됨을 말해준다. 이번 코로나19 대유행 사태에 직면하여 유엔 FAO에서도 각국에 「코로나19로 인한 식량난 대비 10대 권고사항」’을 제시한 바 있다.

* △학교급식의 지속운영 △취약계층의 기본 식량 수요 보호 △긴급한 식량 수요 대응방안 마련 △영양 공급 확충 △공적 부조 정책을 통한 식량 가격 조율 △영양 부족사태 예방 △자유롭고 예측가능한 식량 구호물자 유통 △인도주의적인 지역 구호활동 허용 △효율적인 구호식량 비축체계 마련 △전 가정에 식량 구호 관련 정보 제공 (KDB리포트 2020.4.13.)

ㅇ 코로나19 대유행 사태는, 이제 각 나라가 평소에 얼마나 국민의 먹거리 기본권을 보장하기 위해, 자국의 농민･농업･농촌을 보호하고 육성하기 위해 노력해야 하는지를 경고하며, 이것이 국가의 기본책무임을 요구한다. 당장 닥칠지 모를 먹거리위기에 대응하기 위해 당면정책을 잘 세울 것을 요구하지만, 무엇보다 농업･먹거리 정책의 근본적인 전환을 요구하는 것이다. 가능한 한 자국 내 먹거리 자급력을 최대한 높이고, 이를 위해 농민 대다수인 중소가족농을 보호･육성하고 지속가능한 재생산 및 인간다운 생활 유지를 보장하며, 농업･농촌의 친환경생태농업으로의 전환과 국민의 먹거리를 기본적으로 국가(및 지방정부)가 책임지는 공적 조달체계를 구축하는 것 등을 이제 기본 국정과제로 요구하는 것이다.

2. 현실진단과 새로운 기회 창출 전망

1) 포스트코로나 시대

□ 불확실성･불안정성의 시대

ㅇ 경제･고용 위기, 기후위기, 먹거리위기, 사회불평등 위기, 국제연대 위기

□ 전환의 시대

ㅇ 사회 구성과 운영 원리의 전환, 인식체계와 삶의 방식의 전환, 사회･경제체제의 근본적 전환 필요

2) 포스트코로나 시대의 새로운 사회･경제 특징

□ 언테크로 대변되는 비대면 사회경제와 저밀도 생활방식 확산, 저밀도 사회･경제 부각

□ 4차 산업혁명/데이터 경제 가속화와 고용위기, 취약계층 삶의 위기

ㅇ 사회안전망 구축, 공감･협력･연대･창의 강화

□ 글로벌 가치사슬 및 공급망 변화 초래

ㅇ 효율성 중심 세계화, 신자유주의로 대변되는 글로벌 공급망 위기로 먹거리･생필품･국가전략품목 등을 자국내 생산 확대하는 공급망의 지역화 촉진

ㅇ 식량안보 강화, 글로벌 공급망 재편 대응 강화

□ 신자유주의 퇴조, 위기 대응 및 극복 위한 국가와 공공부문의 역할 증대

ㅇ 기후･환경위기, 먹거리위기, 불평등위기, 감염병위기 등 글로벌 위기 대응에 시장･경쟁･효율 중심의 신자유주의 사회･경제체제 한계와 위기 노출

ㅇ 국가와 공공부문의 역할 증대 : 국가의 시장개입과 안정적 공공수급망 구축

ㅇ 국가간 지역간 글로벌 위기 대응 역량 강화

ㅇ 사회적 대화와 합의에 기반한 공공정책 강화 추진 : 도농공생, 참여자치, 민관협치

□ 지속가능한 사회･경제 실현을 중시하는 가치관으로의 변화

ㅇ 경제성장주의･소비중심물신주의에서 공동체 삶의질, 건강, 환경, 안전, 배려･돌봄 중시사회로의 전환 필요

□ 소통과 공유, 연대와 협력의 내발적 발전 중요

ㅇ 정보･데이터의 투명･공정･신속한 사회적공유체계, 정부와 국민 간, 국민들 간 신뢰와 협력(K-방역)

ㅇ 농업･농촌의 다원적 기능 발휘 최대화 및 농업･농촌부문에 있어서의 다양한 가치 창출을 위한 공공부문과 민관협치 역할 강화

ㅇ 연대와 협력, 신뢰와 공생에 기반한 사회적자본과 공동체 기반형의 새로운 발전모델(내발적발전) 마련

(참고: 「21대 국회가 해결해야 할 농정과제」, 더불어민주당 전국농어민위원회, 2020.7.8.)

3) 과거 농정과 지속가능성 위기

□ 생산주의/경쟁력주의/중앙설계주의 농정

ㅇ 과거 발전국가･신자유주의국가 모델에서 채택한 농업발전전략은 농업생산성 향상을 핵심 목표로 추구한 생산주의(성장주의) 농정

ㅇ `90년대 이후에는 시장개방에 대응하여 ‘경쟁력 있는 농업 육성’을 지상과제로 삼은 경쟁력주의(구조개선) 농정

- 규모화, 전문화, 집약화, 집중화를 통한 농업구조개선을 목표로 20여년 이상 약 200조원의 재정자금을 투입

* 생산관련 경쟁력(개별경영의 규모화와 가격경쟁력) 향상에 투융자의 60% 이상 집중

ㅇ 경제발전 초기단계부터 지금까지 중앙정부가 정책의 기획, 예산배분, 집행에서 절대적 주도권을 갖는 설계주의 농정

- 중앙정부가 수백 가지의 재정사업을 설계하고 그에 적합한 품목과 사람을 세밀한 지침에 의해 선택하여 지원하는 보조금 농정

ㅇ 국가 주도의 생산주의･구조개선 농정으로 농어업은 양적으로 크게 성장하고 구조조정도 빠르게 진전하는 성과 실현

- 쌀, 축산, 시설원예 부문의 농업생산이 대농계층에 집중

* 3ha 이상 쌀농가 경작면적 비중 : (`90년) 6.2% → (`17) 38.8%

* 1천마리 이상 양돈농가 사육 비중 : (`90년) 23.3% → (`17) 89.70%

* 농가 중 1.8%에 불과한 2천평 이상 대규모시설농가 경작면적이 전체의 51.2%(`15년)

- 세계에서 가장 집약적인 생산체계를 갖추고 생산성도 급속히 향상

* 총요소생산성 변화지수 : 이스라엘(460), 한국(351), 네델란드(253), 일본(224), 미국(206) (1961=100, 2013년 비교)

□ 지속가능성 위기

ㅇ 생산주의 농정의 일정한 성과 이면에 경제적, 사회적, 환경적 지속가능성 측면에서 다양한 한계를 노정

ㅇ 농업·농촌의 환경성 악화

- (농업환경) 농약·화학비료의 과다한 사용과 고밀도 축산 및 양식 등으로 한국농업의 환경부하는 세계 최고 수준

* 축산질병으로 막대한 사회적 비용 발생, 악취와 미세먼지로 부정적 이미지 확산

* OECD 평균대비 질소 수지 3.4배(1위), 인 수지 8.6배(2위), 가축집약도 3.1배(`15년)

- (농촌환경) 농촌공간의 체계적인 관리·보전이 미흡하고, 다양한 환경오염원 확대, 무분별한 개발로 농촌 경관과 생활환경 악화

* ‘농림지역’이 감소하고 개발이 가능한 ‘계획관리지역’이 계속 증가. 규제 완화로 농지 내 공장·축사 등이 경쟁적으로 들어서며 경관과 생활환경이 훼손

* 폐농자재, 축산분뇨, 악취, 생활･음식쓰레기, 산업폐기물 관리 미흡

ㅇ 농촌의 활력과 삶의 질 저하

- (고령화) 저출산․고령화․과소화로 농촌소멸 위기에 직면

* 향후 30년 내 226개 시․군․구의 39%(89개)가 소멸 위기(한국고용정보원, `18년)

* 고령 농가인구 비율이 42.5%로 위험 단계이고, 면(面) 지역(28.6%)은 동(洞) 지역(12.5%)보다 두 배 이상 높은 초고령사회(‘17년)

* 농촌지역 1,413개 읍면 중에 고령 인구 20% 이상 초고령화 지역이 84.2%. 무출생 및 10인 이하 출생 읍면이 50%(706개)

- (삶의질) 도시와 농촌의 교육․의료․복지․돌봄․문화․교통 전반의 공공서비스에 대한 접근성 격차로 삶의 질 만족도 저하

* 서비스접근성 하위 20% 취약지역 대부분(92.5%)이 농촌 지역이며, ‘농촌서비스기준’의 시․군 달성률은 40.5% 불과(`17년)

* 국가최소서비스 항목인 ‘농촌서비스기준’의 시․군 달성률은 40.5% 불과(`17년)

* 서비스접근성 하위 20% 취약지역 대부분(92.5%)이 농촌 지역에 집중

* 농촌 청년의 73%가 교통, 소득․경제, 문화․여가 등의 이유로 도시 이주 희망

ㅇ 성장, 소득, 경영의 위기

- (성장과 소득의 괴리) 교역조건이 계속 악화하여 ‘90년대 중반부터 농업이 양적으로 성장해도 소득증대로 이어지지 않는 상황 지속. 최근에는 농업성장 자체도 정체국면에 돌입.

* 농업성장률(실질생산액 기준) : (`90년대 이전) 3.0% → (`90년대) 1.7% → (`00년 이후) 0.1%

	< 성장과 소득의 괴리 (1995=100)>				< 실질소득 추이> (단위:천원)

- (실질소득 감소) 실질농가소득은 `90년대 후반 이후 등락 반복, 실질농업소득은 `94년 이래 지속적으로 하락 추세

- (소득격차 확대) 도농간 및 농가 간 소득 격차 지속 확대

* ‘18년 도시근로자 가구 대비 농가소득은 65.5%, 어가소득은 80.0% 수준,

소득5분위 배율도 전국 5.23에 비해 농가 11.10으로 양극화 심각

- (가격･수급불안) 품목의 다양성 상실로 소수 품목의 생산편중이 심해지고, 기후변화와 신선식품 소비감소가 겹쳐 수급･가격 변동성 증대

* 생산액 상위 20대 품목 비중이 73.1%, 특히 쌀과 축산이 53.8%(`16년)

* 가구당 월평균 지출액(`17/`08년) : 배추(△50.4%), 무(△41.9%), 고추(△9.7%) 마늘(△10.7%)

- (소농 위기) 전업농 등 소수농가의 선별, 집중지원으로 다수농가는 농업만으로 존립하기 어려운 상황에 직면

* 연간 농산물판매액 1천만원 미만 농가 67.8%(`15년)

- (주체 위기) 급속한 고령화와 청년농어업인 감소로 미래주체 확보 어려움

* `18년 농업경영주 : 70세 이상 44.3%, 40세 미만(청년) 0.7%

ㅇ 국민의 먹거리 불안과 불평등 심화

- 국민의 가장 중요한 관심사인 먹거리에 대한 불안이 해소되지 못함

- 영양의 과잉섭취에 따른 생활습관병의 확산과 환경부하와 함께 먹거리 불평등, 먹거리 기본권 미보장 계층의 문제가 공존

* 비만 비용 : (`15) 9.2조원 → (`16년) 11.5조원 (건강보험공단, `18년)

* 영양섭취 부족자 비율 : (`10년) 10.0% → (`17년) 13.1%

ㅇ 자치 역량의 위축

- 중앙정부 주도의 설계주의 농정방식으로 지역과 민간 주체의 혁신역량이 크게 위축

- 지방과 민간의 자율성과 창의력을 발휘할 기회가 제한되고 한정된 자원의 전략적 배분도 저해

- 지역의 정책기획능력 위축, 창의적 혁신주체 미형성, 민간주체의 정부의존성 심화와 도덕적 해이 유발

(참고: 「지속가능한 농어업･농어촌 비전과 전략」, 대통령직속 농어업･농어촌특별위원회, 2019.12.3)

4) 국민의 기대와 새로운 기회 (농업농촌의 새로운 역할)

□ 농업농촌에 대한 국민의 인식 변화

ㅇ (다원적 기능) 농촌이 식량안보, 안전한 식품공급, 생태계 및 자연경관 보존, 문화자원의 보존･계승, 국가경제 발전, 국토의 균형발전 등 다양한 분야에서 긍정적 역할을 한다고 인식(KREI, ‘17년)

ㅇ (미래가치 창출) 미래 농촌을 ①편리함이 더해진 노후 생활공간,  ②농업혁신을 통한 미래 성장동력원, ③깨끗하고 아름다운 여가･휴양 공간, ④젊은 층의 일터, ⑤도시와 상생하는 혁신 공동체로 기대

□ 초고령시대 사회안전망과 국가균형발전 기여

ㅇ (귀농·귀촌) 베이비붐 세대 은퇴와 인구이동의 안정적 관리 및 정착 유도라는 국가적 필요에 부응하는 공간으로 농촌을 주목

- 700만 베이비붐 세대의 인생이(삼)모작 설계와 청년의 안정적인 인구이동을 지원하고, 국민의 삶터·쉼터·일터·공동체의 터로 재창출

- 인구의 1%(50만 명)가 매년 귀농어･귀촌하고, 그 중 절반이 40세 미만 청년이며, 귀농･귀촌 증가 추세는 당분간 지속 전망

* 도시민의 37.7%가 향후 10년 이내에 귀농･귀촌 의향(KREI, `17년)

ㅇ (균형발전) 농촌 지역으로 순유입 인구 증가는 도시 과밀화로 인한 사회적 비용 절감과 농촌 과소화 해소로 국가균형발전에 기여

* 7대 도시 교통혼잡 비용 : (`06)일자리 창출과 사회혁신 공간

15.4조원 → (`16) 21.9조원(42.2% 증가)

* ‘지역이 강한 나라, 균형잡힌 대한민국’이라는 국가균형발전 비전(`18.2.1)에서도 ‘매력있게 되살아나는 농산어촌’을 9대 핵심과제중 하나로 제시

□ 일자리 창출과 사회혁신 공간

ㅇ (일자리) 저성장 시대, 농업·농촌이 고용과 일자리의 안전판 역할

- ‘17년 하반기부터 농업 취업자수가 증가추세로 전환하여 농업･농촌지역의 일자리 증가 가능성에 대한 기대

* 농림어업취업자(KREI, 2019) : (`17) 1,279천명 → (`19) 1,360 → (`23) 1,384

ㅇ (사회혁신) 농촌 지역의 사회적경제조직과 청년창업이 크게 증가하고, 6차 산업화와 지역주민 주도의 선진사례 등장

* `18년 현재 농어촌지역 사회적경제조직은 6천개 이상 : 사회적기업 643개, 협동조합 4,207개, 마을기업 967개, 농어촌공동체회사 751개(’15년), 사회적농장 9개 등

ㅇ 선진국들은 ‘농촌이 국가 경제성장을 주도하는 혁신의 무대’라는 인식으로 다양한 농촌일자리정책을 추진

* OECD의 저밀도경제(low-density economy) 관점 : 사람이 많은 곳에 고용이 많다는 전통적 개념과 달리, 정보통신기술(ICT)의 발달로 저밀도 지역에서 새로운 가치가 창출되고 고용이 더 많이 창출된다는 개념

□ 4차 산업혁명, 에너지 전환 시대의 혁신성장 기축 역할

ㅇ (4차산업혁명) 농업･농촌의 혁신 촉발과 사회문제 해결이 가능할 것이라는 기대감 고조

- 공간을 초월하는 기술혁신은 먹거리 순환체계와 재해대응, 질병예방, 농촌 환경 및 삶의 질 개선 등의 새로운 영역을 개척

* 4차 산업혁명위원회는 ‘농수산식품’ 산업을 6대 산업혁신 과제로 제시(`19.10)

ㅇ (에너지전환) 글로벌에너지 패러다임은 기후변화 대응과 에너지안보 차원의 재생에너지 중심으로 급격히 전환

- 농촌은 재생에너지의 기반지역으로 기후변화 대응, 온실가스 감축, 지역에너지 자립을 목표로 농민･지역주민 주도의 성장 가능

□ 식량안보와 건강･안심 먹거리 실현의 기반

ㅇ (식량안보) 미･중 갈등 격화와 농업부문 개도국 지위를 더 이상 주장하지 않기로 하며 안정적 먹거리 보장 체제 구축에 대한 관심 증대

ㅇ (건강･안심 먹거리) 시민사회는 ‘충분한 양의 안전하고 질 좋은 먹거리에 모든 국민이 접근’하도록 하는 공공 먹거리 정책 수립을 요구

- 국가 차원의 먹거리종합계획 수립으로 국가의 먹거리 주권 확보와 국민의 먹거리 기본권 보장 기대

- 지역별 먹거리종합계획 수립으로 얼굴있는 가까운 지역먹거리 순환체계 구축과 친환경 공공급식 확대를 기대

□ 평화경제와 남북관계 개선의 마중물

ㅇ (남북협력) 평화와 번영을 선도하는 교량국가, 평화경제 실현을 위해 농어업은 남북 관계개선의 최우선 분야로 마중물 역할을 수행

- 인도적 대북 식량지원 시도 등 한반도 농업 공동체 구상 가동

* 산림분야는 판문점 선언(‘18.04.27) 이후 `18년 12월까지 2차례 회담과 병해충 조사, 약제 전달, 양묘장 방문 등 교류·협력 진행

* 판문점선언 이행을 위한 군사분야 합의서(`18.9.19)에는 서해 평화수역 조성, 공동 어로구역 설정과 안전한 어로활동을 보장하기 위한 조치를 명기

3. 농정 틀의 근본 전환

□ 새로운 농정 철학, 사회협약과 협치

ㅇ ‘국가-시민사회-농민·농촌주민’의 사회협약 : 국가와 시민사회는, 농민이 안심하고 농사를 지을 수 있도록 농산물의 가격 안정과 농업･농촌의 공익적 가치에 대한 대가 지불의 책임을 져야 하며, 농민･농촌주민은, 국민과 시민사회가 요구하는 안전한 먹거리를 안정적으로 공급하고, 농업･농촌의 다원적 기능과 공익적 가치를 극대화하여 국민행복에 기여하도록 한다.

ㅇ 농민·농촌주민 주도 협치농정 : 국가는, 보조금에 의존하는 생산주의 농정을 지양하고, 농민의 자율적 노력에 기반하여 농업의 다원적 기능과 공익적 가치를 증진하는 농정으로 전환해야 하고, 특히 보조금에 의존하는 개발주의 농어촌정책을 지양하고, 농촌다움의 보전과 농촌의 문화 함양을 위한 농촌주민의 주체적 노력을 적극 지원하도록 하며, 정부 권한과 책임의 민간이양과 더불어 국가 자치분권종합계획(‘18. 9)에 부합하는 농정의 지방분권화를 적극적으로 추진해야 한다.

□ 새로운 농정의 4대 지향점

ㅇ 이러한 과거 농정과 지속가능성 위기 진단, 국민의 기대와 농업･농촌의 새로운 기회와 역할, 새로운 농정 철학에 입각한 사회협약과 협치를 통한 농정 틀 근본 전환은 미래농정의 지향점을 지속가능성･포용성･혁신성･자치분권 등 4대 지향점으로 설정하며, 이와 같이 포용국가의 비전과 가치를 바탕으로 농업･농촌의 현재와 미래의 위기를 극복하는 것이 문재인 정부 농정의 기본 과제임을 분명히 한다.

□ 농정 틀 전환 : 지속가능 농정

ㅇ 새로운 농정 틀은 〈포용과 혁신을 지향하는 사람･환경･먹거리･지역 중심의 농정〉으로서 ‘국민의 먹거리 기본권을 보장하고, 농어촌의 자연자원과 환경을 보전하며, 농촌공동체의 활력과 농민의 삶의 질을 높이는, 도농공생의 지속가능 농정’을 말한다. 지속가능 농정은 선진국의 농정전환에서 보듯이 농업･농촌을 국가의 기초로 중시하며 생산주의 패러다임을 폐기하고 지속가능 패러다임으로 전환하는 세계적 흐름이며, 국민과 사회의 요구와 기대에 부응하여 농업･농촌의 다원적 기능 극대화를 지향한다.

□ 새로운 농정 패러다임 : 농정 틀 전환은 농정의 이념과 가치, 농정의 목표와 대상, 농정의 추진방식에서 새로운 농정 패러다임으로의 전환을 말한다.

ㅇ 농정의 이념과 가치 : 성장･경쟁･효율에서 지속가능성･포용･혁신으로 전환하고, 지속가능성을 기본이념으로 정립(‘환경성·안전정·형평성·효율성의 동시 달성’, 경제 우선이 아닌 환경-사회-경제의 선순환 발전 추구, 생태･환경･공동체 등 농어업･농어촌의 다원적 기능이 충분히 발휘되도록 하는 ‘공익형 직불 중심’ 농정으로의 전환을 추구)하며, 포용과 혁신을 핵심가치로 지향한다. 즉, 사람･공익적 가치를 중시하는 방향으로 전환, ‘국민이 지원하고, 국민이 이끄는 국민농정’으로 이념･가치를 재정립한다.

ㅇ 농정의 목표와 대상 : 그동안 ‘경쟁력 있는 농어업 육성’에서 ‘국민 삶의질 향상, 행복증진’을 농정목표로 바로 세우며, 농정 대상도 농어업을 넘어 먹거리･농어촌(공간･환경)으로 확대하고, 농어민만이 아니라 모든 국민과 미래세대까지 포괄한다.

ㅇ 농정의 추진방식 : 농정 추진방식에서도 이에 먹거리와 농어촌(공간･환경)에 대한 범부처·통합적 대응전략을 강화하고, 중앙정부 주도의 획일화된 하향식 정책추진방식에서 지방정부와 민간의 자율과 책임에 입각한 분권과 협력농정, 참여･협치농정으로 전환하며, 중앙정부 부처 간 협력, 중앙정부와 지방정부 간 협력, 농어민(농어촌주민)･시민사회의 농정 참여 보장을 제도화한다.

4. 국민행복농정연대의 어젠다

□ 국민행복농정연대 농정대개혁안

ㅇ 지난 대선 시기에 농민단체∙생협∙시민사회단체∙전문가단체 등 67개 단체들은 사안별 정책연대기구로서 〈국민행복농정연대〉를 결성했다. 농업∙먹거리∙지역∙생태환경 위기의 시대에 관련 농업∙먹거리∙농촌 정책이 농민만의 문제가 아니라 국민 모두의 과제이자 국가경영의 기본과제라는 데 인식을 같이하며, 19대 대선과정에서 차기정부의 주요 농정과제로서 ‘농정 패러다임의 대전환과 국민총행복농정 3대 목표 및 10대 과제’를 공동으로 제안, 대통령후보들과 정책협약을 맺은 바 있다.

□ 국민총행복 실현을 위한 6가지 핵심 어젠다

ㅇ 국민행복농정연대는 오늘 농업∙먹거리∙지역∙ 생태환경의 위기에 대응하기 위해서는, 무엇보다 농정 패러다임의 근본 전환이 필수적임을 강조한다. ‘농민이 행복해야 국민이 행복하다’는 인식하에, 농정 패러다임의 대전환과 국민총행복농정 추진을 위한 6가지 핵심 어젠다를 제시하였다.

• (한국사회 패러다임 전환) 첫째, 한국사회 패러다임을 경제성장에서 국민총행복으로 전환한다.

• (농정 패러다임, 다기능 농정) 둘째, 농정 패러다임을 생산주의 농정, 경쟁력주의 농정에서 국민총행복의 증진에 기여하는 다기능농업 농정으로 전환한다.

• (직불제 농민 기여 중심으로 농업재정 전면 재편･확대) 셋째, 농업의 다기능성(Multifunctionality)을 증진하기 위해서는 농업재정을 다기능농업 육성과 농가경영 안정에 실질적으로 도움이 되도록 직접지불제 확대와 농민의 상호준수의무 강화를 전제로, 다기능농업에 대한 농민 기여 중심으로 전면 재편･확대한다.

• (농정추진체계 전환) 넷째, 농정추진체계를 농업∙먹거리∙지역∙환경을 포괄하는 통합정책으로, 중앙집권적 설계주의 농정체계에서 지방분권적 자율농정체계로 전환한다.

• (민관협치 국민행복농정위원회) 다섯째, 농업∙농촌 발전과 국민총행복 증진을 토론하고 기획하는 국민행복농정위원회를 농민∙소비자∙전문가∙정부 간 민관협치기구로서, 농정 총괄기획∙조정 가능을 갖는 대통령 직속기구로 신설한다.

• (헌법개정: 먹거리기본권 보장과 다원적 기능 증진 및 정책수단 강구) 여섯째, 헌법을 개정하여 안전한 먹거리의 안정적 공급을 통한 국민의 먹거리 기본권 보장, 식량안보, 자연자원∙환경 보전, 생물다양성 증진, 전통문화 계승･발전, 휴양공간 제공, 일자리 창출과 지역사회 유지∙활성화 등, 농업∙농촌의 다원적 기능의 증진을 위한 정책수단을 강구할 것을 헌법에 명시한다.

□ 농민행복을 통한 국민총행복 실현, 3대 목표와 10대 정책과제

ㅇ 위와 같이 6대 총괄기조를 전제로, 이를 위해 필요한 △국민 먹거리 보장을 위한 도농공생·남북협력 △지속가능한 농업･농촌 위한 주체육성･지역재생 △대통령이 책임지는 재정개혁･추진체계 혁신 등, 농정대개혁 3대 목표와 주요 정책 10대 핵심과제를 제안하였다.

ㅇ (당면 농업･먹거리･지역･환경 문제를 중심으로 10대 정책과제 재구성) 국민행복농정연대의 위 10대 정책과제를 오늘 당면한 농업･먹거리･지역･환경 문제를 중심으로 재구성하면 다음과 같이 제시할 수 있다.

1. 다원적 기능 기여보상으로서 직불제 중심 농정으로의 전환

2. 직불제 재편･확대를 중심으로 한 농업재정 개혁

3. 직불제 중심 재정개혁과 함께 가격보장정책 및 경영위험관리정책 병행

4. 국가푸드플랜 수립과 지역푸드플랜 수립 지원, 학교 등 공공급식 공적조달체계 구축, GMO 완전표시제 등 국민의 먹거리 기본권 보장

5. 가족농 중심 생태계 조성과 가족농･여성농･청년농 육성 및 지역농업 조직화

6. 친환경농업정책으로 건강하고 안전한 먹거리 공급체계 및 지속가능농업 실현

7. 국민의 삶터･쉼터･일터로서 농촌지역발전정책 혁신

8. 농협개혁과 자주적 농업생산조직 활성화

9. 농민참여농정 실현과 중앙농정의 분권화･지역화 및 지방농정 역량 강화

10. 남북 농업협력과 한반도 농업공동체 실현

(참고: 「19대 대선 농정대개혁 공동제안」, 국민행복농정연대, 2017.3.23)

5. 대통령직속 농어업･농어촌특별위원회의 어젠다

□ 공익기여지불 예산제도로 전환

ㅇ 농어민에 대한 생산 보조금과 농어촌에 대한 지역개발 보조금을 대폭 줄이고, 농어민과 농어촌주민이 창출하는 농어업･농어촌의 공익적 가치･다원적 기능에 대한 지불을 지속적으로 확대

ㅇ 농정예산에서 직불금이 차지하는 비중을 선진국 수준(문재인 정부 임기 내에 30%, 중장기적으로 50% 이상)으로 지속 확대

* `18년 농정예산 중 직불금의 비중 : 한국 16.8%, EU 72.9%(`17년), 일본 31.4%, 미국 18.8%(가격 및 소득보전, 작물보험 등 경영안정 중심)

ㅇ 임업･어업, 산촌･어촌의 공익적 기능과 조건불리성을 합리적으로 평가하고 수산분야 직불제 확대 및 산림 분야 직불제 도입 방안을 마련

□ 농수산물가격과 농어가경영의 안정은 국가 기본책무임을 명확화

ㅇ 농수산물의 가격과 수급 안정은 헌법(123조4항)이 정한 국가의 책무라는 인식을 분명히 하고 다양한 근본대책을 강구

- 품목별 생산자조직화, 스마트 데이터 기반 확대를 적극 지원하여 농수산물의 자율적 수급안정 체계를 구축

ㅇ 농어민이 안심하고 농어업을 영위하도록 경영안정대책을 강화

- 농수산물 가격안정대책을 품목별 특성을 반영하여 확대 도입

- 재해대응 및 경영안정성 제고를 위한 농수산물 재해보상 및 보험 제도를 확대하고, 농어가 소득안정을 위한 수입보험제도를 도입

ㅇ 농수산물의 유통구조 및 도매시장제도를 혁신하여 농어가 수취가격을 증대하고, 대형유통업체의 불공정행위로부터 생산자를 보호할 수 있는 농어업형 공정거래규칙을 제정하고 엄정하게 집행

□ 농어촌의 다양한 자원과 사회적경제를 활용한 농어촌경제 활성화 촉진

ㅇ 물리적 공간개발에 치중한 농촌개발정책을 경제･환경･사회를 포괄하는 통합적 농촌발전정책으로 재구성

ㅇ 농어촌경제의 활력(사람･일), 농어촌사회의 혁신(공동체), 쾌적한 정주환경과 깨끗한 농어촌환경 보전(공간･환경)으로 정책목표를 다원화

ㅇ 먹거리, 문화, 자연, 생태 등 다양한 농어촌자원 활용, 지역 중소상공인의 연계, 도시와의 연대･협력 등으로 농어촌경제활동의 다각화를 촉진

ㅇ 농어촌지역의 사회적경제 활성화 종합계획을 수립하여 사회적경제 주체 육성, 농촌지역 유휴자원 활용, 사회적경제조직의 경쟁력 확보, 사회적경제조직 금융지원을 강화

□ 청년･여성 등 농어촌사회의 미래를 열어가는 새로운 주체 형성

ㅇ 먹거리, 문화, 교육, 돌봄, 관광 등 농어촌의 다양한 분야에서 삶을 영위하려는 청년을 적극 양성하고 청년창업농 정책을 재편･강화

ㅇ 여성농어업인의 법적 지위를 강화하고, 농어촌여성의 경제활동 다각화를 적극 지원하며, 다문화･이주 노동자의 인권 보호장치를 강화

ㅇ 농어민과 농어촌주민의 사회변화 적응력을 향상하기 위해 상담, 학습, 직업훈련 기회를 확대하고, 기업･연구소･시민사회･전문가･공공기관이 상호협력하여 지원하는 시스템 구축

ㅇ 창의･자율에 입각한 사람 중심의 혁신을 촉발하는 R&D, 교육 및 인력 양성, 창농･창업, 금융･보험･세제 등 제도를 재정비하여 농어촌 맞춤형 혁신생태계를 조성

ㅇ 각급 학교 교육에 자연과 농어업 교과목을 신설･도입하여 농어촌에 대한 국민의 이해 증진

□ 농어촌 주민의 삶의 질 향상과 농어촌인구 20% 확보

ㅇ 농어촌인구가 전체 인구의 20% 이상 유지되도록 농어촌 삶의 질 향상을 위한 지원을 강화하고 농어촌 복지를 획기적으로 확대

ㅇ 스마트 기술을 활용하여 교육･의료･교통･주거 서비스 등에서 도시에 뒤지지 않는 복지체계를 구비하고, 도서지역 복지서비스 격차 완화 특례규정 등으로 기본적인 삶의 질을 보장

ㅇ 도시민의 귀농어･귀촌을 체계적으로 지원하고, 인적교류･공동체지원농업 등 도시-농촌 연대활동 촉진 및 도농교류 플랫폼 구축

□ 기후변화 대응과 농어촌의 자원보전 및 환경성 강화

ㅇ 농어촌에너지전환 종합계획을 수립하여, 기후변화에 적극 대응하고 농어업부문의 에너지 절감과 탄소배출 감축, 에너지효율 향상, 농림어업 활동과 조화로운 재생에너지 생산을 촉진

ㅇ 자연생태 환경과 조화로운 농어촌환경을 보전하기 위해 지역의 환경적 요구를 반영한 농어업·농어촌 환경프로그램을 도입

ㅇ 농어촌공간계획 및 해양공간계획 제도 도입으로 농어촌지역의 계획적 관리를 추진하고 난개발을 방지하여 아름다운 농어촌지역으로 보전하고, 인구 1천명 이하 도서지역 정책관리 등 과소화지역 재생대책 수립

ㅇ 환경부하가 크고 질병에 취약한 공장식 축산을 지양하고, 화학비료 절감과 연계한 토양양분관리제 도입 등으로 자원순환형･경축순환형･바이오매스순환형･동물복지형 축산 전환 추진

ㅇ 총허용어획량(TAC) 중심 연근해 어업관리, 연안해역의 수용력을 고려한 양식장 설치, 어장 정화 및 친환경 배합사료 사용 등 양식어장 환경관리 강화, 이식용 수산물 환경영향평가제도 도입

□ 국민건강과 지역순환경제를 강화하는 먹거리체계 확립

ㅇ 국가먹거리종합계획과 지역먹거리종합계획을 수립하여 국민의 먹거리 기본권을 보장하고 지역순환먹거리체계를 구축

ㅇ 식량자급률 제고, 농수산물 통상정책 수립으로 먹거리주권 확보

ㅇ 저소득･취약계층 식료품비 지원, 임산부 친환경농산물 꾸러미 지원, 어린이･청소년 과일간식･수산물 의무급식, 청소년 아침 간편식 제공 등 먹거리복지 향상 프로그램 도입 및 지속 확대

ㅇ 가정･학교･지역에서 환경·건강·배려의 식생활교육 강화

□ 불법 농지소유 근절과 농민의 농지이용권 철저 보호

ㅇ 농지 전수조사를 시행하여 농지 소유 및 이용 실태를 정확히 파악

ㅇ 비농민의 불법적 농지소유를 막고, 임차농의 농지이용권을 보호하며, 직불금의 부당수령을 근절

ㅇ 농지전용 방지, 전용이익의 환수 등 이용규제 중심의 농지보전제도의 강화

□ 중앙정부-지방정부-민간의 협치에 기반한 농정추진체계 개편

ㅇ 국가의 자치분권종합계획에 부응하는 농정분권종합계획 수립

ㅇ 중앙정부는 어젠다를 제시하고 구체적 실천방안은 자치단체가 발굴하는 중기계획 체제를 구축하고, 중앙-지방정부 계획협약제도를 도입

ㅇ 중앙정부, 지방정부, 민간이 해야 할 역할을 재정립하고, 국가사무와 자치사무를 재조정하며, 지방정부의 재정능력과 농정수행역량을 강화

ㅇ 농어민･농어촌주민의 농정 참여를 제도적으로 보장하는 농어업회의소 등 지역농정거버넌스 체제를 구축

협동조합의 정체성 확립과 조합원 중심의 농협･수협･산림조합 개혁

ㅇ 지역조합은 농산물의 생산･유통을 책임지고 정보 등을 제공하며, 중앙회는 회원조합의 공동이익 증진을 도모하는 것을 목적으로 하는 농협법(제13조, 제113조)에 기초하여 협동조합의 정체성을 확립

ㅇ ‘조합의 공동이익 증진을 위한 연합조직’으로서 중앙회의 위상을 확립

ㅇ 농협･수협･산림조합은 농어촌지역 사회적경제 활성화를 위한 지역협동사회경제체제 구축의 선도자 역할을 수행

남북농림수산 협력 강화로 평화경제의 초석 마련

ㅇ 국제농수산물수급의 급격한 변화에 대처할 식량안보대책을 수립하고 국제협력체제를 구축

ㅇ 남북농어업협력 중장기 로드맵을 마련하고 교류와 협력을 지속 확대

ㅇ 동북아지역 회유성 수산자원의 지속가능한 관리를 위해 한·중·일 및 북한, 러시아와 협력을 강화하고, 장기적으로 지역기구 설립 추진

지속가능 농정과 분권 농정 실현을 위한 조직･제도 개혁

ㅇ 지속가능 농정의 이념과 가치에 부합하고 농정의 지방분권화에 대응할 수 있도록 중앙정부와 지방정부의 농정조직을 전면 개편하고, 농어업관련 공공기관의 역할을 재정립

ㅇ 농림수산식품분야 예산을 전체 예산의 최소 5% 이상 수준으로 유지

* 농림수산식품 예산비중 : 5.9%(`10) →  5.1(`15) →  4.9%(`17 ) →  4.3(`19) →  4.1(`20안)

* 농어가 인구 비중 :  6.6%(`10) →  5.3(`15) →  5.0%(`17 ) →  4.8(`18)

ㅇ 예산사업의 목표 전환과 재정구조 개혁을 위해 다년도(5년 단위) 농림수산식품 재정계획 수립 법제화 추진

ㅇ 농어업･농어촌 관련 통계의 수집･이용 방식을 대폭 정비하여 신뢰할 만한 정책 판단의 근거자료로 활용될 수 있도록 획기적으로 개선

(참고: 「지속가능한 농어업･농어촌 비전과 전략」, 대통령직속 농어업･농어촌특별위원회, 2019.12.3)

6. 농정 틀 전환의 주요 과제

1) 식량자급률 법제화, 국가적 먹거리 수급정책으로 먹거리주권･식량안보 확보

- 국민의 먹거리 기본권 보장에서 무엇보다 중요한 것은 국제적 먹거리위기 시대(기후위기, 수출국 수출금지, 물류공급망 위기, 생산 위기 등)에 먹거리를 국가안보 차원의 전략물자로서 취급하고, 먹거리 문제를 국민의 생존권적 기본권 문제로 인식하여 범부처 차원의 공동대응 전략과 이행계획을 수립･실행해야 한다. 가능한 국내 자급력을 확대하는 국내 공급역량 강화와 농지 보전 및 확대, 식량자급률 제고 법제화, 공공비축의 품목 및 물량 확대와 공공급식 등 공공조달체계와의 연계 운영, 국내 부족분의 안정적 국제 수급 통상정책 강화, 국제적 먹거리위기 대응 범부처 비상대책 수립 등 먹거리주권･식량안보 확보 계획이 반드시 이행계획에 중점 배치되어야 한다.

* 가능한 국내 자급력을 확대하는 국내 공급역량 강화와 농지 보전 및 확대

* 식량자급률 제고 법제화, 공공비축의 품목 및 물량 확대

* 공공비축과 공공급식 등 공공조달체계와의 연계 운영

* 국내 부족분 안정적 국제 수급정책 강화, 국제적 먹거리위기 대응 범부처 비상대책 수립･운용

2) 농민의 공익적 기능 기여보상으로서 직불제 중심 농정을 위한 직불예산 확대

- 올해 공익직불 예산(안)은 2조 4천억원이며, 앞으로 몇 년간 이 수준에 그칠 가능성이 크다. 그러나 이 정도 수준으로는 직불제 중심 농정 확대라는 농정 틀 전환 이행의 근본 취지를 무색케 하고 있다. 직접지불금의 규모를 20년 3조→21년 4조→22년 임기말 5조 등, 임기 내 농정예산의 최소한 30%까지 확대(중장기적으로 50% 이상)하여, 농업소득의 최소 50% 이상을 직접지불금으로 보장해야 한다.

3) 직불제 중심 재정개혁과 함께 가격보장정책 및 경영위험관리정책 병행

- 농산물가격 폭락을 방지하기 위한 가격보장제도를 강화해야 한다. 현행 농산물가격안정대 정책의 대상품목과 물량의 확대(기초농축산물 15∼20개로 확대, 가격안정용 계약물량을 생산량의 50%이상 확대), 최저가격을 생산비 기준으로 변경해야 한다. 또한 농업재해보장 및 농업경영위험관리로부터 안전한 영농과 농민 생명 보호를 위해 농작물 재해보험제도를 전면 개정하고, 농어업안전보험법(2016년 제정)을 농어업인재해보장법으로 대체 제정하며(당연가입제 실시 및 산재 수준의 국가적 보장을 책임), 소득안정 수입보험제도 전면 도입 등을 추진해야 한다.

4) 국민의 먹거리 기본권 보장

- 국가푸드플랜 수립･시행(국민먹거리기본법), 국가 및 지자체 푸드플랜 의무화

- 식량자급력 제고, 국민식품지원제도, 식생활교육 확대

- 학교급식법 전면개정(중앙정부 식품비 지원)과 공공급식 전반에 걸쳐 공적 조달체계 구축

- GMO 완전표시제 실시 및 국가 차원의 지속가능한 먹거리 기준 확립

5) 중소농 등 판로 및 소득 보장과 먹거리 공공조달체계의 적극적인 연계체계 구축

- 코로나19 사태와 같은 미증유의 사태 재발로 인한 먹거리위기를 떠나서도 가능한 먹거리주권･식량안보 확보계획과 국산 식재료 계약재배･수급관리와 공공비축 품목 및 물량 확대 및 먹거리 공공조달체계 구축을 종합패키지 프로그램으로 강력히 연계해야 한다. 즉, 국산 먹거리(로컬푸드) 공공급식 조달체계에 관한 ‘국가의 공적 개입과 안정적 공공수급망 확보‘를 이행계획에 반영해야 한다.(국민건강･식량안보를 위한 국산 먹거리 공공조달에 관한 법률 제정과 관련 정책 추진 등) 이는 절대다수를 차지하고 농업･농촌 유지･활성화의 중심주체로 역할하고 있는 중소농의 소득 보장과 취약계층 등 국민 모두의 먹거리 기본권 보장 및 국민건강 증진(농식품 지원프로그램 전면 확대), 그리고 중소농 다품목 기획생산체계(계약재배･공공수급)를 토대로 한 공공급식 조달체계 구축을 동시에 달성할 수 있는 길이다.

- 가능한 먹거리주권･식량안보 확보계획과 국산 식재료 계약재배･수급관리, 공공비축 품목 및 물량 확대 및 먹거리 공공조달체계 구축을 종합 연계. 즉, 국산 먹거리(로컬푸드) 공공급식 조달체계에 관한 ‘국가의 공적 개입과 안정적 공공수급망 확보‘를 이행계획에 반영 : ‘(가칭)국민건강･식량안보를 위한 먹거리 공공조달에 관한 법률’ 제정과 관련 정책 추진 등

6) 가족농 중심 생태계 조성과 가족농･여성농･청년농 육성 및 지역농업 조직화

- 이용자농민 중심 및 가족농･협동생산조직 농지소유 확대 중심의 농지제도 운영, 실효성 있는 농지관리기구

- 가족농 중심 지역농업 조직화와 지역영농조직을 농업주체로 집중 육성

- 다기능농업 주체로 여성농민 육성, 젊은 농업주체 확보를 위한 종합대책 추진

7) 부재지주 투기･불법 농지소유 근절과 농민의 농지이용권 철저 보호 및 경자유전 원칙 확립

- 공익직불제의 정착 및 확대를 위해서든, 국민의 먹거리 기본권 보장(특히 먹거리주권･식량안보 확보)을 위해서든, 가장 중요한 먹거리 생산기반인 농지의 유지･확대와 농지의 농민적 이용(임대차와 위탁경영의 범위는 농민과 농촌의 이익 증진의 범위로 한정)에 관한 구체적인 이행계획이 수립, 추진되어야 한다. <농정 틀 전환>은 가장 기본적인 생산수단인 농지가 경작하는 농민에게 귀속되고 공산품 제조기반과 달리 한번 유실되면 회복이 어려운 농지의 적정한 유지와 가능한 확대, 그리고 무엇보다 헌법상 경자유전 원칙을 사문화한, 누더기가 되어버린 농지법과 관리행정의 정상화 없이는 절대 불가능하다. 특히 농업주체 재생산 위기(급속한 고령화와 청년농업인 감소로 미래주체 확보 어려움) 속에 10년, 20년 후를 대비하는 농지관리정책의 근본적 재구축 없이는 코로나19와 같은 사태를 떠나서도 국제적 먹거리위기･기후위기 시대에 국민의 먹거리 기본권 보장과 지속가능한 사회는 불가능하다.

- 농지소유 및 경영실태 전수조사로 부재지주･임차농지 실태 파악 후 불법･비농민 소유농지의 국공유지화, 경작농민 장기저리 임대와 우선 불하 등 경자유전대책 추진, 농지관리 디지털화, 임차농가 권리 강화 및 임차농지의 효율적 이용 촉진, 이용자농민 중심 및 가족농･협동생산조직 농지소유 확대 중심의 농지제도 운영, 농지 소유 및 이용 실태의 철저한 관리를 통한 직불제도의 투명성･공정성 확보 등을 추진하고, 현행 농지은행을 실효성 있는 농지관리전담기구로 전환하여 여기서 국공유지 매입확대, 청년농･귀농인･지역영농조직 장기저리 임대 및 우선 불하 등의 농지정책을 이행계획에 반영해야 한다.

8) 친환경농업정책으로 건강하고 안전한 먹거리 공급체계 및 지속가능농업 실현

- 친환경직불 영구지급 등 관련 예산･정책 확대

- 친환경농식품 대안유통체계 집중 육성과 학교･공공급식 식재료 이용 확대

- 공장형 밀집사육 축산 감축과 친환경 동물복지 축산정책 확대

- 한국형 및 지역형 기후변화 대응 농업기술 개발 및 농업시스템 구축

9) 국민의 삶터･쉼터･일터로서 농촌지역발전정책 혁신

- 농촌 주거문제 해결, 공공부조.사회수당 차별 철폐, 농민 연금･보험 보장성 강화

- 농촌 보건의료체계 혁신, 농촌 복지서비스･시설에 대한 주민의 접근성 확보

- 농촌주민을 위한 교육･문화 기반 확충, 도시･농촌 상생교류 활성화

- 농촌 사회적경제 활성화를 통한 지역공동체경제 활성화

- 농촌환경과 농촌공간의 계획적 관리체계 구축, 농촌자원의 공동체 기반형 관리제도

- 농촌지역발전추진체계의 재구축과 지역주체의 역량 강화

10) 남북 농림수산협력으로 먹거리의 글로벌 수급불안 공동대응체제 구축과 한반도 평화･번영체제 초석 마련

- 코로나 이후 국제 정세(남북한, 동북아, 글로벌 먹거리 수급)에 적극 대응하는 남북 농림수산 협력체제 추진에 관한 비전과 전략, 이행계획이 중요한 시점이다. 남북 간 정세가 당면해서는 경색국면일지라도 <농정 틀 전환>과 <국민총행복을 위한 지속가능한 농어업･농어촌>이라는 비전은 한반도 농림수산 공동체 비전 없이 지속 불가능하다.

특히 코로나19 사태에서 급변하는 글로벌 거버넌스와 먹거리 수급불안 정세에 남북이 공동으로 대응하는 한반도 먹거리공동체 계획의 수립･추진은 남한의 먹거리문제 해결을 물론, 한반도 평화･번영체제의 초석이 될 수 있다. 특히 이는 범부처 공동의 국정과제라는 점에서 <농정 틀 전환> 이행계획에 반드시 포함시켜 국민총행복을 위한 이행계획이 되도록 해야 한다. (연간 50만톤 이상 대북 쌀 지원으로 남북관계 개선과 교류협력의 획기적 전환점 마련, 대북 먹거리 교류와 농림수산 협력을 남북공동 먹거리계획으로 발전, 한정된 자원의 효과적 활용을 위한 남북농림수산협력지구 중심으로 농림수산개발협력 추진, 거점 중심의 농림수산개발협력과 안정적 경협을 위한 (가칭)남북농림수산협력위원회 구성, 공동 먹거리계획과 농림수산개발협력을 통한 한반도 먹거리공동체 기반을 마련, 한반도 평화･번영체제 구축에 기여 등)

11) 농민참여농정과 자치분권농정, 민관협치농정으로의 농정추진체계 전면 재편･혁신

- 농정추진체계 혁신 없이 농정 틀 전환은 없다고 해도 과언이 아니다. 생산력이나 기술력, 경쟁력 중심의 관점에서 벗어나야 한다. ’혁신‘을 기술･생산 영역에서만 바라보고 농정추진 시스템의 관점에서 인식하고 못하는 한 <농정 틀 전환>이 어떻게 가능할 것인가.

- 중앙정부-지방정부-민간의 협치와 자치농정, 농민참여농정에 기반한 농정추진체계로 개편･혁신해야 한다. 정부가 중점 추진하고 있는 자치분권종합계획에 부응하는 농정 자치분권종합계획을 수립, 중앙정부-지방정부-민간이 각각 해야 할 역할을 재정립하고, 국가사무와 자치사무를 재조정하며, 지방정부의 재정능력과 농정수행역량을 강화해야 한다. 특히 생산주의 농정 틀에 갇혀 있는 중앙농정 관련행정조직과 산하기관의 전면 재편을 추진해야 한다. 무엇보다 중앙 및 지방 단위마다 농어민･농어촌주민의 농정 참여를 제도적으로 보장하는 민관협치체제를 구축해야 한다.

<참고> 「농정 틀 전환의 주요 과제와 성공조건, 허헌중, (재)지역재단 창립16주년 기념심포지엄, 2020.6.4

「농정 틀 전환을 위한 주요 정책･입법 과제」, 허헌중, <21대 국회가 해결해야 할 농정과제>, 2020.7.8

7. 진정한 뉴딜(새로운 사회계약)과 농업농촌의 가치에 대한 국민의 재인식

□ 변화하는 정세에 농업･먹거리 정책의 근본적인 전환, 어떻게 실현할 것인가

ㅇ 코로나19 이후 시대는 우리 국민, 정부에게 문제해결의 근본 전환을 요구한다. 코로나19가 신자유주의 세계화로 초연결된 지구가 얼마나 취약한지를 잘 보여주었다. 코로나19는 더 이상 국민의 생명줄인 먹거리를 초국적 농식품자본과 먹거리 수출국이 지배하는 세계 농식품체계에 맡길 수 없음을 보여준다. 국민 누구나 건강하고 안전한 먹거리를 안정적으로 누리는 것은 국민의 생존권적 기본권이며, 국가는 이를 마땅히 보장할 기본책무를 지닌다.

ㅇ 이제 국민의 먹거리 기본권을 보장하고 식량안보를 강화하며 자국의 생산자 농어민과 농어업･농어촌을 보호･육성하여 지속가능한 사회를 실현하기 위해서는 무엇보다 농어민(농어촌주민)과 시민사회 그리고 국가(중앙정부-지방정부) 간 ‘새로운 계약(New Deal)’이 필요하다. 농어민(농어촌주민)은 건강하고 안전한 먹거리를 안정적으로 공급하고 농어업·농어촌의 다원적 기능과 공익적 가치를 극대화하여 국민 행복에 기여하며, 국가와 시민사회는 농어민이 안심하고 농사를 지을 수 있도록 농수산물의 가격을 보장하고 농어업·농어촌의 공익적 가치에 대한 대가를 지급할 책임을 진다. 이러한 사회협약을 토대로 우리의 농어업정책과 먹거리정책의 틀이 바뀌어야 한다. 진정한 ‘한국형 뉴딜(New Deal)'은 바로 이러한 ‘새로운 계약(New Deal)'에서 시작되고 담보될 수 있다.

□ 다시, 국민에게 농업･농촌이란?

ㅇ 그동안 그리고 앞으로 농업･농촌은 국민경제･국가사회의 지속 가능한 유지･발전에 필수적인 기본조건(National Minimum Requirement)이다. 농업･농촌을 하나의 산업 부문으로 인식하여 그 자체의 온전한 발전을 도모하는 것도 국가의 의무이겠으나, 이와 같은 부문사회적 시각에서 나아가 국민경제･국가사회의 전체적 시각에서 기본적으로 국방･국토･자연･교육･사회간접자본 등과 같이 국가 유지의 기간적 필수조건으로 인식해야 한다.(사회공통자본) 그래서 농민과 도시민, 농업과 공업(및 서비스업), 농촌과 도시가 국민경제･국가사회 전체의 관점에서 상호 보완 관계에 있고 공생해야 하며, 이에 농업･농촌의 보호와 활성화 정책이 국가발전의 기본전략임을 인식하도록 해야 한다.

ㅇ 농업･농민의 비중은 낮아지나 국민생활 전반에 걸쳐 보면 그 중요성은 갈수록 증대하며, 이러한 국민의 요구와 기대에 부합하도록 해야 한다. 현재와 미래의 국민생활 차원에서 보면, 농업･농촌의 새로운 가치와 역할에 대한 요구와 기대는 더욱 커져가고 있다. 우리 사회의 건전한 지속 가능한 발전을 위한 그 중요성은 갈수록 높아지고 있는 것이다. 이제 우리 농업･농촌은 전통적으로 기능해온 단순한 식량공급기지에서 나아가 건강･안심 먹거리의 안정적 공급, 지역경제･지역사회 유지･활성화, 국토･자연･환경 보전, 보건･휴양과 인성 함양의 공간 제공, 전통･역사･문화 자원의 계승･보전 등, 그 다원적 기능의 충분한 발휘를 요구받고 있다. 특히, 국민 전체 차원에서 앞으로 농촌은 농민(농촌주민)에게는 물론 국민 모두에게 정주공간이자 경제활동공간이며 경관공간이자 문화교육 및 레저휴양의 공간으로 기능해 갈 것이다.

ㅇ 21세기 한국사회의 지속 가능한 미래는 다음과 같은 농업･농촌의 비전을 요구한다.

첫째, 건강하고 안심할 수 있는 국민 식생활의 유지 향상에 기여,

둘째, 활력 있고 매력적인 지역 만들기에 의한 국토 균형발전에 기여,

셋째, 국민의 욕구에 부응하는 풍요로운 자연 및 국토환경의 보전 관리에 기여,

넷째, 21세기 창조적이고 풍요로운 삶의 생활공간으로서 기여,

다섯째, (초)고령화사회의 건강한 노후인생과 자기실현의 장으로서 기여,

여섯째, 생태적 감수성과 협동적 문화를 체화하는 창의적･이타적 인재의 양성 공간으로서 기여 등이 바로 그것들이다.

ㅇ 농업･농촌의 이러한 비전･가치의 중요성과 정책화･현실화에 대한 국민의 이해를 증진시키고 관련 정책 추진에 대한 국민적 지지와 합의를 조직해내야 할 책무가 우리 모두에게 요청되고 있다.