지금 ‘농정의 틀’은 전환되고 있는가? | 구자인 마을연구소 일소공도협동조합 소장, 지역재단 자문위원
- 작성일2021/06/11 17:10
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지금 ‘농정의 틀’은 전환되고 있는가?
| 구자인 마을연구소 일소공도협동조합 소장, 지역재단 자문위원
강력한 ‘정책 칸막이’…현장 변화 못따라
정책-현장 간극 여전, 행정 주도 더 심화
민관협치형 시스템 구축부터 서둘러야
지난 5월 27일 서울에서 문재인 정부 4년의 농정에 대해 성과와 과제를 확인하는 세미나가 있었다. 크게 농어업과 농어촌, 수산업‧어촌, 먹거리 등 4개 영역에 걸쳐 발제와 토론, 그리고 종합토론이 약 세 시간에 걸쳐 연속으로 이루어졌다. 코로나 팬데믹 상황임에도 많은 언론들이 관심을 가지고 취재에 참석하였다.
정현찬 농특위 위원장이 “자화자찬의 자리가 되면 안된다”는 인사말로 말문을 열어주어 비판적인 의견도 많이 쏟아졌다. 하지만 토론자 1인에게 배정된 시간이 부족(5분)하여 하고 싶은 말을 못한 부분도 많았다. 그 중의 한 명으로서 이 지면을 빌려 의견을 다시 정리해보고자 한다.
먼저 본인은 농특위 농어촌정책분과 위원이기도 하여 책임이 자유롭지 못한 신분이기도 하다는 점을 밝혀둔다. ‘농정의 틀 전환’을 내걸었던 농특위의 출발을 크게 환영하였고 이후에는 농어촌정책혁신소분과장이란 역할도 나름대로 수행하고 있다. 또 충남 농촌마을정책의 경험을 반영하여 “지방자치단체 농어촌정책의 민관협치형 추진체계 정비”란 의결을 이끌어내기도 하였다(의안번호 2019-5호).
그럼에도 총론적으로 보자면 농촌정책 영역의 변화는 매우 더디게 이루어지고 있음을 인정할 수밖에 없다. 당일 세미나에 등장한 토론자들이나 현장의 목소리를 들어보아도 그렇다.
그 이유에 대해 다양한 해석이 가능하고, 또 나름대로 합당한 답변(혹은 변명)도 관계자들은 이미 준비하고 있을 것이다. 예를 들어, 농특위의 낮은 위상을 강조할 수도 있고, 대통령의 관심 부족이나 코로나 상황을 이유로 들 수 있다. 혹은 농민단체의 분열이나 정치사회적 문제로 설명할 수도 있다.
이유나 해석이 어떠하든 “농정의 틀은 전환되고 있는가?”라는 질문에 우리 모두는 보다 솔직하게 의견을 나누어야 한다. 왜 전환이 더디고, 어디서 멈춰 서있는지, 혹은 누가 막고 있는지 점검해야 한다. 또 전환의 내부동력을 어디에서 찾아야 할지, 어떤 계기를 활용하여 전진해야 할지, 끊임없이 질문할 필요가 있다.
하지만 이번 정부 들어와 당일 진행된 세미나와 같은 공론장이 오히려 축소된 것은 분명하다. 코로나 상황 탓으로 돌리기에는 명분이 약하다. 화상회의와 같은 온라인 회의도 찾기 어려웠기 때문이다. 토론과 소통 부족, 이것이 첫 번째로 제기하고 싶었던 의견이다.
그리고 당일 진행된 세미나의 4개 구성이 농특위 분과나 중앙정부 업무부서 체계로 분류되어 있듯이 이번 정부에서도 ‘정책 칸막이’가 여전히 강력하게 유지되고 있다. ‘농정의 틀’이 전환되기 위해서는 전통적인 칸막이를 점검하고, 서로 협업하려는 노력이 시스템적으로 구축되어야 한다. 중앙정부가 먼저 모범을 보여야 명분도 있고 지자체가 ‘흉내’라도 낼 수 있다. 하지만 기존의 관점과 틀이 그대로 유지되니 ‘패러다임 전환’은 보고서에만 남아 있다.
농촌정책 영역에서 새롭게 도입된 정책(사업)은 신활력플러스와 농촌협약, 사회적농업 정도인데, 현장에서는 매우 혼란을 느끼는 상황이다. 제도 개선은 지극히 더디고, 좋은 의도로 도입된 정책이 전달과정에서 왜곡되는 경우도 많다. 현장에서 좋은 성과를 내자면 여러 가지 ‘운(運)’들이 겹쳐야 가능하다는 것을 자주 확인한다. 결국 ‘정책 칸막이’와 같이 전통적인 관료 시스템의 문제를 유지하고 있기에 현장의 변화를 따라가지 못하는 셈이다. 중앙정부 스스로 정책 협업에 모범을 보이고 제도 개선에 노력해야 ‘농정의 틀 전환’도 기대할 수 있다는 것이 두 번째 의견이다.
이번 정부에서 좋은 방향의 정책 의제를 여럿 제시해왔다는 점에 동의하면서도 현장에서 느끼는 변화의 체감도가 낮다는 것도 분명하다. 기존 정부와의 차별성이 별로 보이지 않는다는 비판이다. 새롭게 도입한 사업 몇 가지로 차별성을 내세울 수는 없다. 농촌 현장이 무너지는 모습이 명확히 보이고, 문제도 분명히 확인되고 있지만, 중앙정부 농정은 여전히 해결책을 제시하지 못하고 있다.
보조사업이나 공모사업의 방법론도 달라진 것이 보이지 않는다. 새롭게 도입한 정책도 기존의 전달체계를 개선하지 않은 채(농정 틀 자체를 바꾸지 않은 채) 추진되니 현실에 부합되지 못하는 상황이 계속 반복되고 있는 셈이다. 전국 어디선가 나타나는 좋은 사례도 민간의 치열한 노력으로 이뤄낸 성과일 뿐이다. 여전히 정책과 현장과의 간극(괴리)은 좁혀지지 않고 있고, 코로나 상황과 겹쳐 행정이 정책결정을 주도하는 경향은 오히려 심화되었다. 정책의 전달체계를 현장 실정에 맞게끔 과감하게 바꾸어야 한다는 것이 세 번째 의견이다.
농촌 현실도 그렇고 농촌정책 영역도 문제는 쉽게 파악된다. 나열하자면 수십 가지가 쉽게 될 것이다. 하지만 그 원인은 매우 복잡하게 얽혀 있고, 그래서 해결책도 간단하지 않다. 이런 점에 충분히 동의하면서도 우리는 ‘농정의 틀 전환’이란 과제를 뒤로 미룰 수 없다. 지금도 새벽이면 들녘으로 나가고, 현장에서 고군분투하는 지역 리더와 활동가를 여전히 보기 때문이다. 이들의 대(代)가 끊어지기 전에 정책이, 행정이 빨리 바뀌어야 한다. 농촌정책이 시급하게 전환해야 할 방향, 과제로 다음과 같은 점을 재확인해본다.
무엇보다 중앙정부 정책은 광역과 시군 지자체, 읍면, 행정리 등 정책적 층위를 구분하여 접근하는 것이 중요하다. 정책 칸막이를 극복하면서 각 층위에 맞는 정책 설계가 필요하다. 현재는 이런 구분이 없거나 모호하고 시군 지자체 대상의 정책만 있다. 제도적 과제는 중앙정부가 모범을 보이면서 하향식으로 빠르게 개선하고, 이를 통해 현장의 자치역량이 성장할 수 있는 정책 환경을 조성해야 한다.
현장의 실천이나 의사수렴은 상향식으로 추진하고, 특히 읍면 단위의 주민자치회와 결합하여 자치농정이 주민생활권 단위에서 1차적으로 완결되도록 해야 한다. 이렇게 하향식(정책적 유도)과 상향식(주민 주도)의 접근 방법이 조화를 이루고 경험이 축적될 때 ‘농정 틀 전환’도 가능하다.
그리고 행정은 총괄·조정 부서의 정책 전문성 강화, 부서간 업무협조체계 구축, 순환보직제 단점 극복 등 ‘지원체계 정비’에 먼저 모범을 보여야 한다. 민간단체도 칸막이를 극복하며 협력과 연대의 관계를 복원해야 한다(당사자협의체와 네트워크 법인 설립). 중간지원조직도 민관협치의 제도적 기반 위에 통합형으로 설치·운영하도록 적극 유도해야 하고, 특히 중앙정부가 지방비 매칭 예산에서 운영비를 지출할 수 있도록 제도를 개선해야 한다. 행정과 민간의 역할을 명확하게 구분하면서도 동시에 협력하는, 민관협치형 시스템을 빠르게 구축할 때 ‘농정의 틀 전환’도 자치농정 실현도 가능하다.
자치분권과 민관협치, 균형발전, 공동체 등의 사회적 가치가 중시되는 시대에 ‘농정 틀 전환’은 더 이상 미룰 수 없는 당면과제다. ‘새 술은 새 부대에’ 담아야 하듯이 기존의 정책 틀에서는 현장의 과제가 해결되지 않은 것이 명확해졌다. 이런 점에서 현재 도입중인 농촌협약제도는 매우 중요한 정책수단이 될 수 있다. 본래 취지대로 정책(사업) 영역 사이의 칸막이를 극복하고, 지자체 차원에서 민관협치의 정책 시스템을 구축하는 데 매우 유용하게 작동되어야 한다.
또 지자체의 정책적 역량을 강화하고, ‘사람과 환경 중심’의 자치농정이 구현될 수 있는 계기가 되어야 한다. 이를 통해 지역사회가 주도하는 ‘돌아오는 농촌’에 기여할 수 있기를 기대한다. 시간은 빨리 지나간다.
출처 : 한국농어민신문 http://www.agrinet.co.kr/news/articleView.html?idxno=301727
| 구자인 마을연구소 일소공도협동조합 소장, 지역재단 자문위원
강력한 ‘정책 칸막이’…현장 변화 못따라
정책-현장 간극 여전, 행정 주도 더 심화
민관협치형 시스템 구축부터 서둘러야
지난 5월 27일 서울에서 문재인 정부 4년의 농정에 대해 성과와 과제를 확인하는 세미나가 있었다. 크게 농어업과 농어촌, 수산업‧어촌, 먹거리 등 4개 영역에 걸쳐 발제와 토론, 그리고 종합토론이 약 세 시간에 걸쳐 연속으로 이루어졌다. 코로나 팬데믹 상황임에도 많은 언론들이 관심을 가지고 취재에 참석하였다.
정현찬 농특위 위원장이 “자화자찬의 자리가 되면 안된다”는 인사말로 말문을 열어주어 비판적인 의견도 많이 쏟아졌다. 하지만 토론자 1인에게 배정된 시간이 부족(5분)하여 하고 싶은 말을 못한 부분도 많았다. 그 중의 한 명으로서 이 지면을 빌려 의견을 다시 정리해보고자 한다.
먼저 본인은 농특위 농어촌정책분과 위원이기도 하여 책임이 자유롭지 못한 신분이기도 하다는 점을 밝혀둔다. ‘농정의 틀 전환’을 내걸었던 농특위의 출발을 크게 환영하였고 이후에는 농어촌정책혁신소분과장이란 역할도 나름대로 수행하고 있다. 또 충남 농촌마을정책의 경험을 반영하여 “지방자치단체 농어촌정책의 민관협치형 추진체계 정비”란 의결을 이끌어내기도 하였다(의안번호 2019-5호).
그럼에도 총론적으로 보자면 농촌정책 영역의 변화는 매우 더디게 이루어지고 있음을 인정할 수밖에 없다. 당일 세미나에 등장한 토론자들이나 현장의 목소리를 들어보아도 그렇다.
그 이유에 대해 다양한 해석이 가능하고, 또 나름대로 합당한 답변(혹은 변명)도 관계자들은 이미 준비하고 있을 것이다. 예를 들어, 농특위의 낮은 위상을 강조할 수도 있고, 대통령의 관심 부족이나 코로나 상황을 이유로 들 수 있다. 혹은 농민단체의 분열이나 정치사회적 문제로 설명할 수도 있다.
이유나 해석이 어떠하든 “농정의 틀은 전환되고 있는가?”라는 질문에 우리 모두는 보다 솔직하게 의견을 나누어야 한다. 왜 전환이 더디고, 어디서 멈춰 서있는지, 혹은 누가 막고 있는지 점검해야 한다. 또 전환의 내부동력을 어디에서 찾아야 할지, 어떤 계기를 활용하여 전진해야 할지, 끊임없이 질문할 필요가 있다.
하지만 이번 정부 들어와 당일 진행된 세미나와 같은 공론장이 오히려 축소된 것은 분명하다. 코로나 상황 탓으로 돌리기에는 명분이 약하다. 화상회의와 같은 온라인 회의도 찾기 어려웠기 때문이다. 토론과 소통 부족, 이것이 첫 번째로 제기하고 싶었던 의견이다.
그리고 당일 진행된 세미나의 4개 구성이 농특위 분과나 중앙정부 업무부서 체계로 분류되어 있듯이 이번 정부에서도 ‘정책 칸막이’가 여전히 강력하게 유지되고 있다. ‘농정의 틀’이 전환되기 위해서는 전통적인 칸막이를 점검하고, 서로 협업하려는 노력이 시스템적으로 구축되어야 한다. 중앙정부가 먼저 모범을 보여야 명분도 있고 지자체가 ‘흉내’라도 낼 수 있다. 하지만 기존의 관점과 틀이 그대로 유지되니 ‘패러다임 전환’은 보고서에만 남아 있다.
농촌정책 영역에서 새롭게 도입된 정책(사업)은 신활력플러스와 농촌협약, 사회적농업 정도인데, 현장에서는 매우 혼란을 느끼는 상황이다. 제도 개선은 지극히 더디고, 좋은 의도로 도입된 정책이 전달과정에서 왜곡되는 경우도 많다. 현장에서 좋은 성과를 내자면 여러 가지 ‘운(運)’들이 겹쳐야 가능하다는 것을 자주 확인한다. 결국 ‘정책 칸막이’와 같이 전통적인 관료 시스템의 문제를 유지하고 있기에 현장의 변화를 따라가지 못하는 셈이다. 중앙정부 스스로 정책 협업에 모범을 보이고 제도 개선에 노력해야 ‘농정의 틀 전환’도 기대할 수 있다는 것이 두 번째 의견이다.
이번 정부에서 좋은 방향의 정책 의제를 여럿 제시해왔다는 점에 동의하면서도 현장에서 느끼는 변화의 체감도가 낮다는 것도 분명하다. 기존 정부와의 차별성이 별로 보이지 않는다는 비판이다. 새롭게 도입한 사업 몇 가지로 차별성을 내세울 수는 없다. 농촌 현장이 무너지는 모습이 명확히 보이고, 문제도 분명히 확인되고 있지만, 중앙정부 농정은 여전히 해결책을 제시하지 못하고 있다.
보조사업이나 공모사업의 방법론도 달라진 것이 보이지 않는다. 새롭게 도입한 정책도 기존의 전달체계를 개선하지 않은 채(농정 틀 자체를 바꾸지 않은 채) 추진되니 현실에 부합되지 못하는 상황이 계속 반복되고 있는 셈이다. 전국 어디선가 나타나는 좋은 사례도 민간의 치열한 노력으로 이뤄낸 성과일 뿐이다. 여전히 정책과 현장과의 간극(괴리)은 좁혀지지 않고 있고, 코로나 상황과 겹쳐 행정이 정책결정을 주도하는 경향은 오히려 심화되었다. 정책의 전달체계를 현장 실정에 맞게끔 과감하게 바꾸어야 한다는 것이 세 번째 의견이다.
농촌 현실도 그렇고 농촌정책 영역도 문제는 쉽게 파악된다. 나열하자면 수십 가지가 쉽게 될 것이다. 하지만 그 원인은 매우 복잡하게 얽혀 있고, 그래서 해결책도 간단하지 않다. 이런 점에 충분히 동의하면서도 우리는 ‘농정의 틀 전환’이란 과제를 뒤로 미룰 수 없다. 지금도 새벽이면 들녘으로 나가고, 현장에서 고군분투하는 지역 리더와 활동가를 여전히 보기 때문이다. 이들의 대(代)가 끊어지기 전에 정책이, 행정이 빨리 바뀌어야 한다. 농촌정책이 시급하게 전환해야 할 방향, 과제로 다음과 같은 점을 재확인해본다.
무엇보다 중앙정부 정책은 광역과 시군 지자체, 읍면, 행정리 등 정책적 층위를 구분하여 접근하는 것이 중요하다. 정책 칸막이를 극복하면서 각 층위에 맞는 정책 설계가 필요하다. 현재는 이런 구분이 없거나 모호하고 시군 지자체 대상의 정책만 있다. 제도적 과제는 중앙정부가 모범을 보이면서 하향식으로 빠르게 개선하고, 이를 통해 현장의 자치역량이 성장할 수 있는 정책 환경을 조성해야 한다.
현장의 실천이나 의사수렴은 상향식으로 추진하고, 특히 읍면 단위의 주민자치회와 결합하여 자치농정이 주민생활권 단위에서 1차적으로 완결되도록 해야 한다. 이렇게 하향식(정책적 유도)과 상향식(주민 주도)의 접근 방법이 조화를 이루고 경험이 축적될 때 ‘농정 틀 전환’도 가능하다.
그리고 행정은 총괄·조정 부서의 정책 전문성 강화, 부서간 업무협조체계 구축, 순환보직제 단점 극복 등 ‘지원체계 정비’에 먼저 모범을 보여야 한다. 민간단체도 칸막이를 극복하며 협력과 연대의 관계를 복원해야 한다(당사자협의체와 네트워크 법인 설립). 중간지원조직도 민관협치의 제도적 기반 위에 통합형으로 설치·운영하도록 적극 유도해야 하고, 특히 중앙정부가 지방비 매칭 예산에서 운영비를 지출할 수 있도록 제도를 개선해야 한다. 행정과 민간의 역할을 명확하게 구분하면서도 동시에 협력하는, 민관협치형 시스템을 빠르게 구축할 때 ‘농정의 틀 전환’도 자치농정 실현도 가능하다.
자치분권과 민관협치, 균형발전, 공동체 등의 사회적 가치가 중시되는 시대에 ‘농정 틀 전환’은 더 이상 미룰 수 없는 당면과제다. ‘새 술은 새 부대에’ 담아야 하듯이 기존의 정책 틀에서는 현장의 과제가 해결되지 않은 것이 명확해졌다. 이런 점에서 현재 도입중인 농촌협약제도는 매우 중요한 정책수단이 될 수 있다. 본래 취지대로 정책(사업) 영역 사이의 칸막이를 극복하고, 지자체 차원에서 민관협치의 정책 시스템을 구축하는 데 매우 유용하게 작동되어야 한다.
또 지자체의 정책적 역량을 강화하고, ‘사람과 환경 중심’의 자치농정이 구현될 수 있는 계기가 되어야 한다. 이를 통해 지역사회가 주도하는 ‘돌아오는 농촌’에 기여할 수 있기를 기대한다. 시간은 빨리 지나간다.
출처 : 한국농어민신문 http://www.agrinet.co.kr/news/articleView.html?idxno=301727
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