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[농정개혁-농업농촌혁신] 농지법제 개선 방안 연구(한국법제연구원, 2022)
- 작성일2023/01/13 13:24
- 조회 238
[농정개혁-농업농촌혁신] 농지법제 개선 방안 연구(한국법제연구원, 2022)
주요 내용
▶ 농지 현황주의의 문제점과 지목주의 법제 개선 방안에 대한 검토 결과
○ 농지법의 규율체계는 농지의 정의에서 출발한다고 볼 수 있는데, 현행 농지법의 적용 대상인 ‘농지’의 정의는 현황주의를 원칙으로 적용하기 때문에 실제 토지가 농지로 이용되는지 판별할 수 없는 모호한 경우 법적용의 불명확성을 야기하는 문제가 있다. 근대법제에서 법형식을 기초로 한 부동산의 식별기준은 공적장부인 등기제도에 반영되어 제도화되었으며 등기제도를 포함하여 토지정보관리제도가 지목이라는 형식을 기준으로 함에도 불구하고, 전쟁과 분단이라는 역사적인 격변기를 거치면서 이례적으로 농지개혁이라는 특별한 법률이 제정되고 이때 현황주의가 지목주의보다 우선하여 농지를 식별하는 원칙으로 규정되었다. 그러나 토지가 실제로 농업에 이용되는지를 기준으로 하는 현황주의는 농지의 객관적인 효용을 기준으로 농지를 분류하는 것이 아니기 때문에 변동성이 크고 불명확하여 관리기준으로 부적절하다. ‘농지’의 개념 정의는 농지법의 적용 범위를 한정하는 기능을 하며, 농지법 규율의 출발점이 되는 조항이므로 가능한 명확하게 규정되어야 한다. 농지의 지목을 기준으로 형식적인 분류항을 먼저 규정하고, 형식적인 기준이 불비한 경우에 실질적인 기준을 보충 적용할 수 있도록 규정하는 방식으로 농지법을 정비하여 ‘농지’의 정의항이 농지법 전체 체계의 명확한 해석기준으로 기능할 수 있도록 하는 것이 바람직하다.
▶ 농지소유와 이용법제의 개선 방안
○ 농지의 소유와 이용은 불가피하게 분리될 수 있으며, 이때 농지를 적정하게 이용할 수 있는 제도가 마련되어 있지 않다면 농지이용에 관한 법률관계의 안정성을 보장할 수 없다. 농지소유와 이용의 법률관계를 구조적으로 분석하여 농지라는 농업자원을 임대목적물로 이용하는 경우 지속가능한 농업과 농업자원을 보호하고 영농인에게도 효율적인 농업경영을 영위하게 할 수 있는 제도로 운영되도록 법제 개선 방안을 검토하였다.
○ 공공적 차원에서 관리하는 농지자원을 확보함으로써 농지이용을 합리화하기 위하여 농지를 관리하는 공공법인에게 농지거래시장에 개입하여 농지선매권을 행사할 수 있는 권리를 부여함으로써 농지이용의 적정성을 보장하는 농지이용제도를 구상하고 영농기를 고려하여 장기적인 계획을 수립하여 단계적으로 제도를 도입할 수 있는 법제 개선 방안을 검토하였다.
○ 2006년도에 농지의 효율적인 이용을 위해 한국농어촌공사에 위탁하여 임대할 때에는 사인간의 임대차를 허용하고 있는데, 허용사유 중 농지은행의 임대수탁 근거조문이 도입되었다. 임대수탁의 요건과 관련하여 비농업인이 농지를 취득한 후 일정기간의 소유 또는 경작 요건에 관한 규정이 없이 곧바로 농어촌공사에 위탁하는 경우가 문제되었으며 투기수단이 되고 있다는 지적이 있었다. 따라서 이와 관련한 법률요건을 보완하는 제도개선이 필요하다.
▶ 농지관리법제 개선 방안
○ 토지이용에 관하여 규정하는 다수의 법률에서 농지를 전용하여 농업 이외의 다른 용도로 전용하여 산업에 이용하는 경우가 있다. 해당 법률에서는 농지법에 따른 농지전용절차에서 협의를 거친 것으로 의제하고 있는데, 이 경우 개별 법률에 따른 특정 계획을 수립하는 단계에서 농지관청과 협의를 하여야 함에도 불구하고 계획이 수립된 이후에 협의를 의제하는 경우가 빈번하게 나타나고 있다. 국방, 교육시설의 설치 등 공익상의 긴절한 필요가 있다고 볼 수 있는 제한적인 경우에만 농지전용 협의를 의제하도록 개별법의 협의절차에 관한 규정을 정비할 필요가 있으며, 이에 관한 내용은 개별 법률의 입법 목적과 농지전용의 필요성에 관한 개별적인 검토가 필요하므로 향후 과제로 남겨 두기로 한다.
원문 바로가기(한국법제연구원)
주요 내용
▶ 농지 현황주의의 문제점과 지목주의 법제 개선 방안에 대한 검토 결과
○ 농지법의 규율체계는 농지의 정의에서 출발한다고 볼 수 있는데, 현행 농지법의 적용 대상인 ‘농지’의 정의는 현황주의를 원칙으로 적용하기 때문에 실제 토지가 농지로 이용되는지 판별할 수 없는 모호한 경우 법적용의 불명확성을 야기하는 문제가 있다. 근대법제에서 법형식을 기초로 한 부동산의 식별기준은 공적장부인 등기제도에 반영되어 제도화되었으며 등기제도를 포함하여 토지정보관리제도가 지목이라는 형식을 기준으로 함에도 불구하고, 전쟁과 분단이라는 역사적인 격변기를 거치면서 이례적으로 농지개혁이라는 특별한 법률이 제정되고 이때 현황주의가 지목주의보다 우선하여 농지를 식별하는 원칙으로 규정되었다. 그러나 토지가 실제로 농업에 이용되는지를 기준으로 하는 현황주의는 농지의 객관적인 효용을 기준으로 농지를 분류하는 것이 아니기 때문에 변동성이 크고 불명확하여 관리기준으로 부적절하다. ‘농지’의 개념 정의는 농지법의 적용 범위를 한정하는 기능을 하며, 농지법 규율의 출발점이 되는 조항이므로 가능한 명확하게 규정되어야 한다. 농지의 지목을 기준으로 형식적인 분류항을 먼저 규정하고, 형식적인 기준이 불비한 경우에 실질적인 기준을 보충 적용할 수 있도록 규정하는 방식으로 농지법을 정비하여 ‘농지’의 정의항이 농지법 전체 체계의 명확한 해석기준으로 기능할 수 있도록 하는 것이 바람직하다.
▶ 농지소유와 이용법제의 개선 방안
○ 농지의 소유와 이용은 불가피하게 분리될 수 있으며, 이때 농지를 적정하게 이용할 수 있는 제도가 마련되어 있지 않다면 농지이용에 관한 법률관계의 안정성을 보장할 수 없다. 농지소유와 이용의 법률관계를 구조적으로 분석하여 농지라는 농업자원을 임대목적물로 이용하는 경우 지속가능한 농업과 농업자원을 보호하고 영농인에게도 효율적인 농업경영을 영위하게 할 수 있는 제도로 운영되도록 법제 개선 방안을 검토하였다.
○ 공공적 차원에서 관리하는 농지자원을 확보함으로써 농지이용을 합리화하기 위하여 농지를 관리하는 공공법인에게 농지거래시장에 개입하여 농지선매권을 행사할 수 있는 권리를 부여함으로써 농지이용의 적정성을 보장하는 농지이용제도를 구상하고 영농기를 고려하여 장기적인 계획을 수립하여 단계적으로 제도를 도입할 수 있는 법제 개선 방안을 검토하였다.
○ 2006년도에 농지의 효율적인 이용을 위해 한국농어촌공사에 위탁하여 임대할 때에는 사인간의 임대차를 허용하고 있는데, 허용사유 중 농지은행의 임대수탁 근거조문이 도입되었다. 임대수탁의 요건과 관련하여 비농업인이 농지를 취득한 후 일정기간의 소유 또는 경작 요건에 관한 규정이 없이 곧바로 농어촌공사에 위탁하는 경우가 문제되었으며 투기수단이 되고 있다는 지적이 있었다. 따라서 이와 관련한 법률요건을 보완하는 제도개선이 필요하다.
▶ 농지관리법제 개선 방안
○ 토지이용에 관하여 규정하는 다수의 법률에서 농지를 전용하여 농업 이외의 다른 용도로 전용하여 산업에 이용하는 경우가 있다. 해당 법률에서는 농지법에 따른 농지전용절차에서 협의를 거친 것으로 의제하고 있는데, 이 경우 개별 법률에 따른 특정 계획을 수립하는 단계에서 농지관청과 협의를 하여야 함에도 불구하고 계획이 수립된 이후에 협의를 의제하는 경우가 빈번하게 나타나고 있다. 국방, 교육시설의 설치 등 공익상의 긴절한 필요가 있다고 볼 수 있는 제한적인 경우에만 농지전용 협의를 의제하도록 개별법의 협의절차에 관한 규정을 정비할 필요가 있으며, 이에 관한 내용은 개별 법률의 입법 목적과 농지전용의 필요성에 관한 개별적인 검토가 필요하므로 향후 과제로 남겨 두기로 한다.
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