이명박정부 지역발전정책의 과제 | 유정규 지역재단 운영이사
- 작성일2020/03/05 10:45
- 조회 368
이명박정부 지역발전정책의 과제
| 유정규 지역재단 운영이사
현 정부 들어서 그동안 추진되어 왔던 많은 정책들이 바뀌고 있다. 지역발전정책도 예외는 아니다. 지난 정부의 주요 화두였던 ‘균형발전’이 ‘지역발전’으로 바뀌고, 그동안 균형발전의 재정적 토대가 되었던 ‘국가균형발전특별회계(이하 ’균특회계‘)’도 ‘광역.지역발전특별회계(이하 ’광특회계‘)’로 바뀌었다. 이러한 변화가 특별히 새삼스러운 일은 아니다. 정권이 바뀌면 정책의 기조도 바뀌는 것이 당연하고, 또 지금까지도 그래왔기 때문이다. 문제는 이러한 정책의 변화가 가져올 결과이다. 예상되는 결과가 과연 바람직한 미래상(像)인가에 대한 검토와 아울러 좀 더 나은 정책결과의 도출을 위한 논의가 필요하다는 것이다.
참여정부의 균특회계는 지역의 창의와 자율성을 조장함으로써 각 지역의 고유한 정책아이템 개발과 지역주도의 정책추진을 위한 지역 혁신역량 강화에 목표를 두었고, 나름대로 정책목표를 달성한 것으로 평가받고 있다. 특히, 신활력사업의 경우 포괄보조방식을 도입하고 지역의 자율성과 책임성을 강조함으로써 다양한 시각에서 지역개발의 가능성을 확장시킨 것으로 생각된다. 그런데도 참여정부의 국가균형발전정책은 첫째, 광역단위의 균형에 집중한 나머지 ‘기초단위’의 균형은 소홀히 다루었고, 둘째, 유사사업의 부처별 분산추진으로 종합적이고 효율적인 사업추진에 한계가 있었으며, 셋째, 균특회계 운용을 통해 지역개발을 위한 포괄보조금제도를 시행한다고는 했지만 단년도 예산편성방식으로 인해 중장기적인 계획의 수립과 집행이 불가능했고, 넷째, 각 지역이 독자적으로 사업계획을 수립하고 집행할 수 있는 역량이 부족했기 때문에 형식적인 자율과 책임만이 강조될 수밖에 없었으며, 다섯째, 그 결과로 지자체단위에서의 비효율과 예산 낭비도 피할 수 없었다는 비판이 제기되었다.
이에 따라 이명박정부에서는 참여정부 지역발전정책에 대한 대폭적이고 근본적인 개편을 추진했다. 이른바 글로벌 수준의 지역경쟁력 강화와 주민 삶의 질 향상을 위해 계획의 공간단위를 초광역벨트, 광역경제권, 기초생활권으로 나누고, 종래의 균특회계를 광특회계로 개편한 것이다. ‘광역화․효율화․자율화’를 기본방향으로 하는 광특회계의 개편은 행정단위별 분산투자, 재정자금의 획일적 안분과 그로 인한 비효율 등 그동안 지적되어 온 문제점을 해소하고 지역간 연계와 협력을 촉진하기 위한 사업의 재편과 포괄보조금의 전면도입을 주요내용으로 하고 있는데, 적어도 형식적인 측면에서는 매우 획기적이고 긍정적인 변화라고 할 수 있다. 특히, 161+2개 시․군, 중심도시와 농어촌을 대상으로 ‘지역주민의 기본적인 삶의 질 보장’을 기본목적으로 하는 기초생활권발전정책의 변화는 향후 농촌지역발전에 큰 영향을 미칠 것으로 예상된다.
기초생활권정책은 일자리와 삶의 질이 보장되는 경쟁력 있는 지역창조를 목적으로, 행정구역이나 도․농의 어원적 접근에서 탈피하여 예산사업구조를 간결화하고 지역의 자율성과 책임성을 강조하는 동시에 중앙부처의 정책기획 및 평가기능을 강화하는 등 ‘지역주도의 통합적 발전’을 지향하고 있다. 이에 따라 2010년부터는 기존의 균특회계 210개 지역개발계정사업이 7개 분야, 24개 사업군으로 통폐합되며 기존의 관련 지침이나 계획 등은 폐지되고 각 부처별․세부사업별로 승인․지원되던 균특회계 지역개발계정은 포괄재정지원방식으로 변경되는데(자세한 내용은 조기현의 특집논문 참조), 이 포괄보조금제도의 도입은 기초단위의 자율적인 사업기획 및 계획수립, 자금집행 및 관리를 보장하고 있다는 점에서 중요한 의미가 있다. 그동안의 지역개발정책이 중앙정부의 사업지침과 사업단위별 예산지원에 따라 시행됨으로써 지역의 자율성과 주체성이 발휘될 수 있는 여지가 적었고 그 결과로 지역적 특성을 살린 지역발전이 불가능했다는 비판이 많았는데, 이 제도가 도입됨으로써 이제 지역의 독자적인 사업기획과 책임있는 사업집행이 가능해졌기 때문이다.
하지만 이러한 정책변화가 과연 지역의 특색을 살린 자율적 발전과 지역균형발전이라는 본래적인 정책목적을 제대로 달성할 수 있을지에 대해서는 많은 의문이 남아 있으며, 해결되어야 할 과제 또한 적지 않다.
첫째, 기초생활권정책의 원활한 추진을 위해 지역주체간의 네트워킹을 통한 혁신체계(Local Innovation System : LIS) 구축을 강조하고 있지만, 이것이 참여정부의 지역균형발전정책에서 강조한 지역혁신체계(Regional Innovation System : RIS)와 어떠한 차별성이 있는지가 명확하지 않다. 따라서 LIS에 대한 명확한 개념정립이 필요하다. 둘째, 포괄보조제도의 도입에 따라 지역의 주체적인 사업기획과 집행이 가능해졌지만 지역단위에서 이러한 대응역량을 갖추고 있는지는 의문이며, 지역의 역량강화를 위한 정책적인 뒷받침이 이루어지지 않는다면 포괄보조제도 자체가 유명무실화할 가능성이 크다. 따라서 정책의 수용능력을 높이기 위한 대책이 필요하다. 셋째, 부처별․사업별 분산투자의 문제점을 개선하기 위해 사업군별로 관할부처가 지정되어 있는데, 만약 시․군․구 자율편성사업 중 도시활력증진지역개발의 담당부처인 국토부에서 그동안 담당해 오지 않았던 ‘농촌마을종합개발사업’이나 ‘기계화경작로확포장사업’을 관리할 경우 이를 제대로 수행할 수 있을 것인가에 대한 대책, 즉 중앙정부 차원의 비효율을 제거하기 위한 대안이 필요하다. 넷째, 당장 2～3년은 포괄보조사업의 대상이 대부분 계속사업이기 때문에 큰 문제가 없지만 기존사업이 종료되는 4～5년 후에는 포괄보조사업의 가이드라인을 어떻게 제시할 것인가, 즉 종래와 같이 단위사업 예시로 갈 것인가 아니면 사업목표나 목적별 가이드라인만 제시할 것인가에 대한 준비가 필요하다. 다섯째, 포괄보조금제도가 도입되면 시․군․구자율사업의 경우 사업선정과 예산배분과정에서 단체장의 영향력이 절대적이 될 것인데, 이러한 단체장의 전횡에 대처할 수 있는 사업영역별 ‘블록화’ 등의 제도적 장치가 필요하다. 여섯째, 지역적․사업별 특성을 반영한 평가시스템의 도입이 필요하다. 농업․농촌분야는 도시, 일반산업 분야와는 특성상 큰 차이가 있기 때문에 이러한 특성을 반영한 평가지표가 개발되지 못한다면 사업결과의 평가에 따른 페널티나 혹은 인센티브제도는 또 다른 문제점을 야기할 수 있을 것이다. 일곱째, 포괄보조방식으로의 전환과는 무관하게 지금까지의 농촌지역개발사업 추진과정에서 나타난 문제점들을 개선하기 위한 노력도 필요하다. 즉, 주민들의 수용능력을 고려한 사업배정과 선교육․후지원과 같은 사업추진순서의 개편, 주민역량강화 노력 등이 시급한 실정이다. 여덟째, 지역 스스로의 각성도 필요하다. 이명박정부의 지역발전정책은 지역주체 스스로의 노력과 각성 없이는 성공할 수 없다. 말 그대로 밑으로부터(Bottom-up)의 발상과 자발성이 없으면 유명무실한 구두선으로 끝나고 말 것이다. 따라서 이명박정부의 지역발전정책을 이해하고 포괄보조제도에 대처하기 위한 지자체 단위의 자발적인 노력이 필요하다.
이상과 같은 미시적인 과제 외에도 이명박정부의 지역발전정책이 과연 ‘지역균형발전’이라는 정책목표를 달성할 수 있을 것인가에 대한 근본적인 의문을 제기하는 의견도 있다. 즉, 이명박정부의 지역발전전략은 기본적으로 ‘균형발전’보다는 지역간 경쟁을 통한 지역활성화를 유도하는 전략인데, 일본의 경험으로 볼 때 이처럼 ‘균형’ 대신 지역간 ‘경쟁’을 추구하는 정책은 지역간 격차확대와 수도권 집중을 강화할 가능성이 크다는 것이다(자세한 것은 박경의 기획논문 참조). 일본의 경우, 그동안 일관되게 유지되어 오던 ‘국토의 균형발전’이라는 정책기조가 1990년대 말 혹은 2000년대에 들어 ‘지역의 개성있는 발전’으로 대체되었고 그것이 오히려 동경을 중심으로 한 일극집중으로 심화시킨 것으로 나타났다. 따라서 ‘의욕있는 지역을 선별적으로 지원하되, 추가적인 예산의 투입보다는 기존의 각 부처예산을 통합, 간소화하고 규제완화, 권한이양을 통해 지방이 스스로 자립하도록 하는’ 일본의 지역재생전략과 논리적으로 맥을 같이하고 있는 우리의 지역발전정책 역시 그 결과가 의문시 된다는 것이다. 그러므로 이명박정부가 추진하는 ‘지역의 자율성과 주체적인 계획수립 및 집행을 통한 개성있는 지역발전’이 자칫 지역발전의 책임을 지역에 되돌리는 것으로 귀결되고, 이것이 중앙정부의 책임회피로 이어지는 명분이 되어서는 안 될 것이다.
* 본 칼럼은 농정연구센터에서 분기별로 발간하는 ‘계간 농정연구‘ 2009년 가을호(통권31호) 권두칼럼으로 실렸던 글입니다.
| 유정규 지역재단 운영이사
현 정부 들어서 그동안 추진되어 왔던 많은 정책들이 바뀌고 있다. 지역발전정책도 예외는 아니다. 지난 정부의 주요 화두였던 ‘균형발전’이 ‘지역발전’으로 바뀌고, 그동안 균형발전의 재정적 토대가 되었던 ‘국가균형발전특별회계(이하 ’균특회계‘)’도 ‘광역.지역발전특별회계(이하 ’광특회계‘)’로 바뀌었다. 이러한 변화가 특별히 새삼스러운 일은 아니다. 정권이 바뀌면 정책의 기조도 바뀌는 것이 당연하고, 또 지금까지도 그래왔기 때문이다. 문제는 이러한 정책의 변화가 가져올 결과이다. 예상되는 결과가 과연 바람직한 미래상(像)인가에 대한 검토와 아울러 좀 더 나은 정책결과의 도출을 위한 논의가 필요하다는 것이다.
참여정부의 균특회계는 지역의 창의와 자율성을 조장함으로써 각 지역의 고유한 정책아이템 개발과 지역주도의 정책추진을 위한 지역 혁신역량 강화에 목표를 두었고, 나름대로 정책목표를 달성한 것으로 평가받고 있다. 특히, 신활력사업의 경우 포괄보조방식을 도입하고 지역의 자율성과 책임성을 강조함으로써 다양한 시각에서 지역개발의 가능성을 확장시킨 것으로 생각된다. 그런데도 참여정부의 국가균형발전정책은 첫째, 광역단위의 균형에 집중한 나머지 ‘기초단위’의 균형은 소홀히 다루었고, 둘째, 유사사업의 부처별 분산추진으로 종합적이고 효율적인 사업추진에 한계가 있었으며, 셋째, 균특회계 운용을 통해 지역개발을 위한 포괄보조금제도를 시행한다고는 했지만 단년도 예산편성방식으로 인해 중장기적인 계획의 수립과 집행이 불가능했고, 넷째, 각 지역이 독자적으로 사업계획을 수립하고 집행할 수 있는 역량이 부족했기 때문에 형식적인 자율과 책임만이 강조될 수밖에 없었으며, 다섯째, 그 결과로 지자체단위에서의 비효율과 예산 낭비도 피할 수 없었다는 비판이 제기되었다.
이에 따라 이명박정부에서는 참여정부 지역발전정책에 대한 대폭적이고 근본적인 개편을 추진했다. 이른바 글로벌 수준의 지역경쟁력 강화와 주민 삶의 질 향상을 위해 계획의 공간단위를 초광역벨트, 광역경제권, 기초생활권으로 나누고, 종래의 균특회계를 광특회계로 개편한 것이다. ‘광역화․효율화․자율화’를 기본방향으로 하는 광특회계의 개편은 행정단위별 분산투자, 재정자금의 획일적 안분과 그로 인한 비효율 등 그동안 지적되어 온 문제점을 해소하고 지역간 연계와 협력을 촉진하기 위한 사업의 재편과 포괄보조금의 전면도입을 주요내용으로 하고 있는데, 적어도 형식적인 측면에서는 매우 획기적이고 긍정적인 변화라고 할 수 있다. 특히, 161+2개 시․군, 중심도시와 농어촌을 대상으로 ‘지역주민의 기본적인 삶의 질 보장’을 기본목적으로 하는 기초생활권발전정책의 변화는 향후 농촌지역발전에 큰 영향을 미칠 것으로 예상된다.
기초생활권정책은 일자리와 삶의 질이 보장되는 경쟁력 있는 지역창조를 목적으로, 행정구역이나 도․농의 어원적 접근에서 탈피하여 예산사업구조를 간결화하고 지역의 자율성과 책임성을 강조하는 동시에 중앙부처의 정책기획 및 평가기능을 강화하는 등 ‘지역주도의 통합적 발전’을 지향하고 있다. 이에 따라 2010년부터는 기존의 균특회계 210개 지역개발계정사업이 7개 분야, 24개 사업군으로 통폐합되며 기존의 관련 지침이나 계획 등은 폐지되고 각 부처별․세부사업별로 승인․지원되던 균특회계 지역개발계정은 포괄재정지원방식으로 변경되는데(자세한 내용은 조기현의 특집논문 참조), 이 포괄보조금제도의 도입은 기초단위의 자율적인 사업기획 및 계획수립, 자금집행 및 관리를 보장하고 있다는 점에서 중요한 의미가 있다. 그동안의 지역개발정책이 중앙정부의 사업지침과 사업단위별 예산지원에 따라 시행됨으로써 지역의 자율성과 주체성이 발휘될 수 있는 여지가 적었고 그 결과로 지역적 특성을 살린 지역발전이 불가능했다는 비판이 많았는데, 이 제도가 도입됨으로써 이제 지역의 독자적인 사업기획과 책임있는 사업집행이 가능해졌기 때문이다.
하지만 이러한 정책변화가 과연 지역의 특색을 살린 자율적 발전과 지역균형발전이라는 본래적인 정책목적을 제대로 달성할 수 있을지에 대해서는 많은 의문이 남아 있으며, 해결되어야 할 과제 또한 적지 않다.
첫째, 기초생활권정책의 원활한 추진을 위해 지역주체간의 네트워킹을 통한 혁신체계(Local Innovation System : LIS) 구축을 강조하고 있지만, 이것이 참여정부의 지역균형발전정책에서 강조한 지역혁신체계(Regional Innovation System : RIS)와 어떠한 차별성이 있는지가 명확하지 않다. 따라서 LIS에 대한 명확한 개념정립이 필요하다. 둘째, 포괄보조제도의 도입에 따라 지역의 주체적인 사업기획과 집행이 가능해졌지만 지역단위에서 이러한 대응역량을 갖추고 있는지는 의문이며, 지역의 역량강화를 위한 정책적인 뒷받침이 이루어지지 않는다면 포괄보조제도 자체가 유명무실화할 가능성이 크다. 따라서 정책의 수용능력을 높이기 위한 대책이 필요하다. 셋째, 부처별․사업별 분산투자의 문제점을 개선하기 위해 사업군별로 관할부처가 지정되어 있는데, 만약 시․군․구 자율편성사업 중 도시활력증진지역개발의 담당부처인 국토부에서 그동안 담당해 오지 않았던 ‘농촌마을종합개발사업’이나 ‘기계화경작로확포장사업’을 관리할 경우 이를 제대로 수행할 수 있을 것인가에 대한 대책, 즉 중앙정부 차원의 비효율을 제거하기 위한 대안이 필요하다. 넷째, 당장 2～3년은 포괄보조사업의 대상이 대부분 계속사업이기 때문에 큰 문제가 없지만 기존사업이 종료되는 4～5년 후에는 포괄보조사업의 가이드라인을 어떻게 제시할 것인가, 즉 종래와 같이 단위사업 예시로 갈 것인가 아니면 사업목표나 목적별 가이드라인만 제시할 것인가에 대한 준비가 필요하다. 다섯째, 포괄보조금제도가 도입되면 시․군․구자율사업의 경우 사업선정과 예산배분과정에서 단체장의 영향력이 절대적이 될 것인데, 이러한 단체장의 전횡에 대처할 수 있는 사업영역별 ‘블록화’ 등의 제도적 장치가 필요하다. 여섯째, 지역적․사업별 특성을 반영한 평가시스템의 도입이 필요하다. 농업․농촌분야는 도시, 일반산업 분야와는 특성상 큰 차이가 있기 때문에 이러한 특성을 반영한 평가지표가 개발되지 못한다면 사업결과의 평가에 따른 페널티나 혹은 인센티브제도는 또 다른 문제점을 야기할 수 있을 것이다. 일곱째, 포괄보조방식으로의 전환과는 무관하게 지금까지의 농촌지역개발사업 추진과정에서 나타난 문제점들을 개선하기 위한 노력도 필요하다. 즉, 주민들의 수용능력을 고려한 사업배정과 선교육․후지원과 같은 사업추진순서의 개편, 주민역량강화 노력 등이 시급한 실정이다. 여덟째, 지역 스스로의 각성도 필요하다. 이명박정부의 지역발전정책은 지역주체 스스로의 노력과 각성 없이는 성공할 수 없다. 말 그대로 밑으로부터(Bottom-up)의 발상과 자발성이 없으면 유명무실한 구두선으로 끝나고 말 것이다. 따라서 이명박정부의 지역발전정책을 이해하고 포괄보조제도에 대처하기 위한 지자체 단위의 자발적인 노력이 필요하다.
이상과 같은 미시적인 과제 외에도 이명박정부의 지역발전정책이 과연 ‘지역균형발전’이라는 정책목표를 달성할 수 있을 것인가에 대한 근본적인 의문을 제기하는 의견도 있다. 즉, 이명박정부의 지역발전전략은 기본적으로 ‘균형발전’보다는 지역간 경쟁을 통한 지역활성화를 유도하는 전략인데, 일본의 경험으로 볼 때 이처럼 ‘균형’ 대신 지역간 ‘경쟁’을 추구하는 정책은 지역간 격차확대와 수도권 집중을 강화할 가능성이 크다는 것이다(자세한 것은 박경의 기획논문 참조). 일본의 경우, 그동안 일관되게 유지되어 오던 ‘국토의 균형발전’이라는 정책기조가 1990년대 말 혹은 2000년대에 들어 ‘지역의 개성있는 발전’으로 대체되었고 그것이 오히려 동경을 중심으로 한 일극집중으로 심화시킨 것으로 나타났다. 따라서 ‘의욕있는 지역을 선별적으로 지원하되, 추가적인 예산의 투입보다는 기존의 각 부처예산을 통합, 간소화하고 규제완화, 권한이양을 통해 지방이 스스로 자립하도록 하는’ 일본의 지역재생전략과 논리적으로 맥을 같이하고 있는 우리의 지역발전정책 역시 그 결과가 의문시 된다는 것이다. 그러므로 이명박정부가 추진하는 ‘지역의 자율성과 주체적인 계획수립 및 집행을 통한 개성있는 지역발전’이 자칫 지역발전의 책임을 지역에 되돌리는 것으로 귀결되고, 이것이 중앙정부의 책임회피로 이어지는 명분이 되어서는 안 될 것이다.
* 본 칼럼은 농정연구센터에서 분기별로 발간하는 ‘계간 농정연구‘ 2009년 가을호(통권31호) 권두칼럼으로 실렸던 글입니다.
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